Toolbox

In deze fase worden de eerste contouren van de opzet van het project uitgedacht. De relevante gegevens over het project worden verzameld. Er wordt contact gelegd met betrokkenen. Aanvragen voor vergunningen/ toestemmingen en procedures worden voorbereid. De (grenzen van de) projectlocatie(s) zijn in beeld evenals de doelgroepen en de bouwer. De bouwer kan een commerciële partij zijn of een woningcorporatie. 

Onderdeel van de initiatieffase is het onderzoek naar de haalbaarheid van een project. In de initiatieffase kan bestuurlijke commitment al worden vastgelegd in overeenkomsten, bijvoorbeeld voor het doen van een haalbaarheidsonderzoek en/of het realiseren van het project. Denk aan een intentieovereenkomst tussen relevante partijen, zoals een gemeente en een woningcorporatie of een realisatieovereenkomst met (onder meer) het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.   

Realisatie is pas mogelijk als de juiste vergunningen en toestemmingen van de overheid zijn verkregen. De procedures worden zo snel mogelijk opgestart met het oog op de aanvang van de bouw en/of het in aanmerking komen van financiële regelingen, zoals de voorgenomen Stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen.  

De versnelling van tijdelijke huisvesting wordt in de initiatieffase met name bereikt door het samenbrengen en gelijktijdig laten lopen van processen. De vergunningenprocedure (inclusief de onderzoeken) kan bijvoorbeeld deels parallel lopen met de realisatiefase. Zo kan er al gestart worden met de bouw op basis van een nog niet-onherroepelijke omgevingsvergunning. Met een gedoogbeslissing is het vaak zelfs mogelijk te starten voordat er überhaupt een vergunning is afgegeven. Aan deze gedoogbeslissing kunnen voorwaarden voor het gedogen worden verbonden. Ook is het mogelijk om sommige onderzoeken of toestemmingen later aan te leveren (zoals – onder voorwaarden – een informele m.e.r.-beoordeling). 

Praktijkvoorbeeld

In de praktijk ziet de Taskforce terug dat het ontbreken – of het niet duidelijk uitspreken – van bestuurlijk draagvlak vertraging optreedt bij het van de grond krijgen van een initiatief. Het is dan ook wenselijk dat de gemeente vroegtijdig start met communiceren over het initiatief voor tijdelijke huisvesting. De gemeente kan duidelijkheid geven over welke zaken vast staan (zoals het aantal woningen, locaties en samenwerkingspartners) en waar stakeholders over kunnen meedenken (zoals de inrichting van de openbare ruimte en de realisatie van een kwalitatieve leefomgeving). Het vroegtijdig betrekken en informeren van omwonenden wat onder andere kan door hen inzicht te geven in welke keuzes gemaakt worden en hoe zij betrokken worden. Dit draagt bij aan vertrouwen en daarmee draagvlak. Het draagt bij aan het voorkomen van vertraging in het proces.

Het omgevingsrecht is complex. Voor het realiseren van tijdelijke huisvesting kan het een opgave zijn om te bepalen welke vergunningen benodigd zijn. Het doel van dit stuk is dan ook om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over het juridisch kader met betrekking tot omgevingsvergunningen die benodigd zijn voor het kunnen realiseren van de versnelde realisatie van tijdelijke huisvesting. Zo zal hieronder worden ingegaan op welke wijze er via een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan kan worden afgeweken. Ook onderwerpen als Crisis-en herstelwetprojecten, de bevoegdheid van de minister om te besluiten over tijdelijke huisvesting voor asielzoekers en relevante voorschriften uit het Bouwbesluit zullen besproken worden.

Omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan

Bestemmingsplannen leggen vast op welke wijze gronden en bouwwerken mogen worden gebruikt. Ieder gebruik dat van een geldend bestemmingsplan afwijkt is in beginsel verboden. Met een omgevingsvergunning kan dit afwijkend gebruik toch worden toegestaan. Dat kan permanent, maar ook voor een bepaalde termijn. In het laatste geval wordt het afwijkende gebruik dan slechts tijdelijk toegestaan.  

Soms biedt een bestemmingsplan zelf mogelijkheden om af te wijken van het daarin vastgelegde gebruik (binnenplanse afwijkingsmogelijkheden). Is dat niet het geval, dan moet worden teruggevallen op de wettelijke mogelijkheden om door middel van een omgevingsvergunning af te wijken van een bestemmingsplan (buitenplanse afwijkingsmogelijkheden). Die wettelijke mogelijkheden vinden we in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).  

De Wabo biedt twee opties om met een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan af te wijken, namelijk (i) de zogenaamde kruimelregeling en (ii) de projectafwijking. Wordt gebruik gemaakt van de kruimelregeling, dan moet de reguliere vergunningprocedure worden doorlopen. Voor de projectafwijking geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4 Awb). 

Kruimelregeling 

Afwijken door middel van de kruimelregeling is slechts mogelijk in de door de wet genoemde gevallen, de zogeheten ‘kruimellijst’ (artikel 4 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor)) en voor zover het project niet kwalificeert als stedelijk ontwikkelingsproject (artikel 5, zesde lid, bijlage II Bor). Eén van die mogelijkheden is om aan bestaande gebouwen (al dan niet tijdelijk) een functie te geven die in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Dat wordt transformatie van gebouwen genoemd (onderdeel 9 artikel 4 bijlage II Bor). Denk bijvoorbeeld aan een kantoor dat wordt ingericht en gebruikt voor woondoeleinden. Transformatie van gebouwen die buiten de bebouwde kom liggen is slechts mogelijk wanneer ze gebruikt gaan worden als logiesfunctie voor werknemers of opvang van asielzoekers (of andere categorieën vreemdelingen). Transformatie kan samengaan met bouwactiviteiten. Van de kruimelregeling kan alleen gebruik worden gemaakt als de totale bouwoppervlakte of het bouwvolume van het bestaande gebouw niet wordt vergroot. Transformatie als hier bedoeld kan alleen bij feitelijk aanwezige, en/of vergunde gebouwen. De voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 29 augustus 2022 nog een relevante uitspraak gedaan over de toepassing van onderdeel 9 artikel 4 bijlage II Bor (ECLI:NL:RVS:2022:2499). Hij heeft het volgende overwogen: 

4.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college bevoegd was om op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan van zowel de veldschuur als de bedrijfshal. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338, is overwogen dat niet op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een vergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. Dit omdat in het negende onderdeel staat dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot.  

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor worden toegepast in een geval waarin er weliswaar nog niet een gebouw feitelijk aanwezig was, maar voor dat gebouw wel al een vergunning voor het bouwen was verleend. Deze situatie doet zich in dit geval voor omdat artikel 4, onderdeel 9, wordt gebruikt voor de wijziging van het gebruik van de bedrijfshal waarvoor in 2009 al een vergunning is verleend. Met gebruikmaking van de vergunning uit 2009 wordt de bedrijfshal opgericht. Er vindt nog een interne verbouwing van de bedrijfshal en bestaande veldschuur plaats om deze geschikt te maken voor arbeidsmigranten maar de bouwoppervlakte en het bouwvolume van deze gebouwen worden niet vergroot ten opzichte van de oppervlakte van de bestaande veldschuur en de bedrijfshal, zoals die in 2009 is vergund. Het betoog slaagt niet. 

Ook als er feitelijk nog geen gebouw aanwezig is, maar voor de bouw van het gebouw al wel een vergunning is verleend, kan evenwel toch gebruik worden gemaakt van artikel 4, onderdeel 9 bijlage II Bor. 

Wordt een beoogde vorm van afwijking niet expliciet genoemd in de kruimellijst, dan biedt de regeling in artikel 4 Bijlage II Bor toch nog een mogelijkheid tot afwijking. In onderdeel 11 van dit artikel is een soort “veegbepaling” opgenomen waarmee alle vormen van afwijking die niet in de voorgaande onderdelen zijn genoemd toch mogelijk worden gemaakt, mits deze afwijkingen maar tijdelijk zijn.  Het afwijkende gebruik moet dan beperkt zijn tot maximaal 10 jaar. Daarna moet het eindigen.  

Op grond van de regeling in onderdeel 11 van artikel 4 Bijlage II Bor hoeft afwijkend gebruik zich niet te beperken tot het transformeren van bestaande gebouwen. Het artikel is ook van toepassing op nieuwbouw, mits deze nieuwbouw niet langer in stand wordt gehouden dan 10 jaar. Bij de verlening van de vergunning zal aannemelijk moeten zijn dat de activiteit na de daarin opgenomen termijn (van maximaal tien jaar) daadwerkelijk zal zijn beëindigd. 

Het is goed zich te realiseren dat de omgevingsvergunningen die worden afgegeven meestal zien op twee activiteiten die in het kader van het project worden ondernomen. Zo zal vaak worden afgeweken van het toegestane gebruik van gronden of (bestaande) bouwwerken, terwijl de activiteit in de meeste gevallen ook het bouwen behelst. Zoals hiervoor aangegeven kunnen bij transformatie ook interne verbouwingen worden vergund; bouwwerkzaamheden waarbij het bouwvolume niet toeneemt.  

Bij tijdelijke nieuwbouw kan de bouwactiviteit ook op basis van de kruimelregeling vergund worden. De instandhouding van het nieuw gerealiseerde bouwwerk is dan beperkt tot maximaal 10 jaar. Bij de verlening van die vergunning moet aannemelijk zijn dat de activiteit na de daarin opgenomen termijn (van maximaal tien jaar) daadwerkelijk zal zijn beëindigd. Wil men nieuwbouw realiseren die langer dan 10 jaar in stand blijft, dan biedt de kruimelregeling geen oplossing en zal moeten worden uitgeweken naar de hierna te bespreken projectafwijking. 

Voor wat betreft de opvang van asielzoekers is in beide gevallen – transformatie en afwijkend gebruik voor maximaal tien jaar – bevoegd te beslissen: gedeputeerde staten bij een project van provinciaal belang en de minister bij een project van nationaal belang.  

Projectafwijking 

De projectafwijking geldt slechts voor gevallen die niet zijn aangewezen in de kruimelregeling. Bijvoorbeeld een nieuwbouwproject met een afwijkend gebruik langer dan 10 jaar. Voor de afgifte van een omgevingsvergunning is vereist dat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat en dat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven (tenzij het project valt in een categorie waarvan de gemeenteraad heeft aangegeven dat geen verklaring van geen bedenkingen nodig is). Een omgevingsvergunning afwijkend gebruik wordt tijdelijk gemaakt door hier een voorschrift voor op te nemen. 

Omgevingsvergunning voor bouwen 

Zoals hiervoor al aangegeven kan, naast het (tijdelijk) afwijken van het geldende planologische regime, ook een omgevingsvergunning voor bouwen zijn vereist. In de vergunning kan worden bepaald dat de bestaande toestand na afloop van een in de vergunning genoemde termijn weer moet worden hersteld (artikel 2.23a Wabo). Op die wijze kan ook aan de bouw een tijdelijk karakter worden gegeven.  

Een omgevingsvergunning voor een tijdelijk bouwwerk hoeft (in beginsel) niet te voldoen aan de redelijke eisen van welstand. 

Crisis- en herstelwet

Als met toepassing van het bestemmingsplan of via de projectafwijking een tijdelijke vergunning wordt verleend voor een project van elf of meer woningen dan is sprake van een Crisis- en herstelwetproject. Voor een dergelijk project gelden versnellingsmogelijkheden. Zo geldt een termijn voor de bestuursrechter om binnen maximaal 6 maanden uitspraak te doen en mag in bepaalde gevallen niet worden volstaan met een pro-forma (hoger) beroep.  

De Crisis- en herstelwet maakt het mogelijk om bij wijze van experiment af te wijken van wettelijke bepalingen. Zo is het mogelijk om voor tijdelijke huisvesting (in afwijking van de uitgebreide procedure bij een projectafwijking) de reguliere (korte) procedure te volgen (artikel 6 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), mits geen milieueffectrapport moet worden opgesteld. Een vergunning kan in dit geval niet van rechtswege worden verleend. Verschillende projectgebieden zijn al aangewezen, zoals een deel van de gemeente Eindhoven en een specifiek project in de gemeente Westland. Tal van andere gemeenten is aangewezen in artikel 3.6 Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. Staat een gemeente niet aangemerkt als projectgebied, dan kan de gemeente zich hiervoor aanmelden via de projectorganisatie van BZK, waarbij wordt opgemerkt dat thans de verwachting is dat de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking treedt. De doorlooptijd is gemiddeld drie maanden. Of BZK hieraan zal meewerken hangt gedeeltelijk af van de invoering van de Omgevingswet op 1 juli 2023. Let op: is voor een besluit een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist, dan geldt alsnog de uitgebreide procedure.  

Bevoegdheid van de minister om te besluiten over (tijdelijke) huisvesting voor asielzoekers of in het nationaal belang

Normaal gesproken is het college van burgemeester en wethouders bevoegd te besluiten op een aanvraag voor een omgevingsvergunning. In sommige gevallen zijn gedeputeerde staten of is de minister hiertoe bevoegd. In de eerste plaats is de minister bevoegd te beslissen op een aanvraag die ziet op een (bij algemene maatregel van bestuur aangewezen) project van nationaal belang. Op grond van het Besluit omgevingsrecht geldt dat de minister bevoegd is te besluiten op aanvragen voor een omgevingsvergunning wanneer dat bij vaststelling van een inpassingsplan is bepaald. Ook is de minister bevoegd te beslissen op een aanvraag voor gebruik in strijd met het geldende planologische regime ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal belang. Voor zover het gaat om de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen, is de minister ook bevoegd te besluiten op een omgevingsvergunning voor afwijken van het planologisch regime met toepassing van de kruimelregeling. Ook in dat geval moet sprake zijn van een project met nationaal belang. Indien de minister gebruik maakt van deze mogelijkheid, is geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist.  

In incidentele gevallen kan de minister bepalen dat hij beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van een bij zijn besluit aangewezen project, indien dat geboden is in het algemeen belang. Dit betreft een meer algemene bevoegdheid om de bestaande bevoegdheidstoedeling te doorkruisen. Te denken valt aan het geval waarin niet kan worden gewacht op de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur. 

Als laatste is de minister ook bevoegd voor opvolgende aanvragen ten aanzien van projecten waarvoor de minister al eerder een omgevingsvergunning heeft verleend. Zo kan in het geval een projectafwijking is verleend door de minister ook de bouwactiviteit voor dat project worden vergund.  

De procedure en het toetsingskader wijken niet af van het gebruikelijke stramien.

Bouwbesluit 

Het Bouwbesluit maakt onderscheid tussen ‘bouwwerken’ en ‘tijdelijke bouwwerken’. Een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bouwbesluit (artikel 1) is een bouwwerk dat is bedoeld om voor een periode van ten hoogste vijftien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn.  

Het Bouwbesluit schrijft voor dat een tijdelijk bouwwerk mag voldoen aan de eisen voor bestaande bouw. Bouwwerken met een levensduur van meer dan vijftien jaar moeten voldoen aan het hogere kwaliteitsniveau voor nieuwbouw. Een tijdelijk bouwwerk dat langer dan vijftien jaar blijft staan is op grond van het Bouwbesluit een permanent bouwwerk. Vanaf dat moment gelden de eisen voor nieuwbouw. Ook moet dan een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd.

Tijdelijke bouwwerken onder het Bouwbesluit 

In het geval een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een tijdelijk bouwwerk, is de vergunninghouder op grond van het Bouwbesluit na het verstrijken van de daarin opgenomen termijn (van maximaal vijftien jaar) verplicht de oude toestand hersteld te hebben. Als de termijn korter is dan vijftien jaar, kan die nog wel worden verlengd tot vijftien jaar.  

Dat via het Bouwbesluit en het Besluit omgevingsrecht eisen worden gesteld aan tijdelijke bouwwerken betekent niet dat door middel van een projectafwijking geen langere termijn (dan vijftien jaar) kan worden gesteld aan een omgevingsvergunning voor bouwen. Het gevolg hiervan is wel dat het bouwwerk geen ‘tijdelijk bouwwerk’ meer is onder het Bouwbesluit en dus aan de nieuwbouweisen moet voldoen.

Verplaatsen tijdelijk bouwwerk

Wordt een tijdelijk bouwwerk binnen de in de omgevingsvergunning gestelde termijn (van maximaal 15 jaar) verplaatst, dan blijft het een tijdelijk bouwwerk totdat deze termijn is verlopen. Is de levensduur van het bouwwerk langer dan vijftien jaar, dan gelden vanaf dat moment de eisen voor nieuwbouw. Ook moet dan een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd. Verder is voor verplaatsing van tijdelijke bouwwerken van belang dat ook op de nieuwe locatie aan het geldende planologische kader moet worden voldaan. Een omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijkend gebruik is mogelijk vereist.

Wet geluidhinder en tijdelijke omgevingsvergunningen voor afwijken bestemmingsplan

Wordt een kruimelafwijking of projectafwijking verleend, dan moet de Wet geluidhinder in acht worden genomen voor zogeheten ‘geluidsgevoelige objecten’, zoals woningen. Zo gelden bepaalde geluidswaarden binnen zones langs spoorwegen, industrieterreinen en wegen. De gevel van de woning geldt als uitgangspunt voor deze geluidsnormen.  

De geluidsnormen gelden bij afwijkingen voor onbepaalde tijd en tijdelijke afwijkingen langer dan tien jaar. Bij een tijdelijke afwijking van ten hoogste tien jaar zijn die normen niet direct van toepassing. Dat betekent niet dat in die gevallen niet aan geluidsnormen wordt getoetst. Uit rechtspraak van de Afdeling  bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt namelijk, dat het bevoegde gezag in het kader van de belangenafweging bij het verlenen van de omgevingsvergunning alsnog zal moeten beoordelen of ter plaatse een uit het oogpunt van geluid aanvaardbaar verblijfsklimaat wordt gegarandeerd. Bij deze belangenafweging moeten de geluidsnormen uit de Wet geluidhinder en de normen voor niet-permanente bewoningen uit het Bouwbesluit alsnog worden betrokken. Een omgevingsvergunning kan dus ook worden afgewezen als blijkt dat deze zou leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege te hoge geluidsbelasting.

De Wet geluidhinder en de bijbehorende uitvoeringsregelingen en het Bouwbesluit vormen geen gemakkelijk te doorgronden geheel inzake de normering van geluid. De normering van geluid is echter wel van groot belang, aangezien het een belangrijk element is in de leefomgeving. Het doel van dit stuk is dan ook om overheden en andere woningmarktpartijen in het kort te informeren over het systeem van geluidnormering.

Toepassing wet geluidhinder bij tijdelijke vergunningen  

Zodra geluidgevoelige objecten in de buurt van geluid producerende objecten worden gerealiseerd, en vice versa, dienen de bepalingen inzake geluidhinder in acht te worden genomen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de oprichting van een industriële inrichting naast een woonwijk, of juist het bouwen van woningen in de buurt van een industrieterrein of drukke weg.  

De basis voor de ruimtelijke afweging in het kader van geluid zijn de Wet geluidhinder (Wgh), het Besluit geluidhinder (Bgh) en het Bouwbesluit. Daarnaast zijn ook algemene normen uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing. 

De Wet geluidhinder en het Bouwbesluit 

De Wet geluidhinder beschermt geluidsgevoelige objecten, zoals woningen, tegen industrielawaai, wegverkeerslawaai en spoorweglawaai. Het bevoegd gezag, meestal de gemeente, stelt grenswaarden vast voor de hoogste toelaatbare geluidsbelasting voor geluidsgevoelige gebouwen en terreinen die binnen bepaalde afstanden van geluidsbronnen liggen. Hierbij dient de gemeente wel binnen de bandbreedte van de voorkeursgrenswaarde als ondergrens, en de ontheffingswaarde als bovengrens te blijven. De grenswaarden moeten bij de aanleg, en bij wijzigingen van een (spoor)weg of industrieterrein in acht worden genomen.  

De gemeente heeft de mogelijkheid om af te wijken van de voorkeursgrenswaarden tot een maximale waarde. Dit is slechts mogelijk als de toepassing van geluid reducerende maatregelen niet doeltreffend is, of als er stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke, of financiële bezwaren zijn. Tenslotte dient rekening te worden gehouden met de maximale geluidbelasting in een woning waarvan de ramen gesloten zijn, de zogenaamde binnenwaarden.  

Zodra de geluidbelasting boven de ontheffingswaarde uitkomt zullen, om het project mogelijk te maken, aanvullende maatregelen moeten worden getroffen. Dove gevels kwalificeren bijvoorbeeld niet als gevels in de zin van de Wgh en hoeven bij gebruik dan ook niet aan de grenswaarden te worden getoetst.  

De eisen van het Bouwbesluit (die aan de orde komen bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) komen grotendeels overeen met de eisen van de Wgh. Er worden eisen gesteld aan de minimale geluidwering van gevels voor nieuwbouw voor zowel industrie-, weg- of spoorlawaai, als voorluchtvaartlawaai. Voor tijdelijke bebouwing worden de eisen gesteld voor bovenstaande situaties met 10 dB(A) verlaagd. 

Kruimelafwijking en projectafwijking

Via een kruimelafwijking (reguliere procedure) en via een projectafwijking (uitgebreide procedure) kan onder voorwaarden (tijdelijk) worden afgeweken van het bestemmingsplan. Indien er afwijkingen van onbepaalde tijd of langer dan 10 jaar worden vergund, dienen de geluidswaarden uit de Wgh in acht te worden genomen. In de belangenafweging voor het verlenen van afwijkingsvergunningen van korter dan 10 jaar dient volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meegewogen te worden of in het kader van geluid een aanvaardbaar verblijfsklimaat kan worden gegarandeerd. Bij de verlening van tijdelijke omgevingsvergunningen speelt het aspect geluid dus een rol.  

Hoewel de normen uit de Wgh en het Bouwbesluit 2012 in beginsel niet van toepassing zijn op tijdelijke omgevingsvergunningen van minder dan 10 jaar, spelen de normen van de Wgh en het Bouwbesluit 2012 toch een belangrijke rol bij de afweging of een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan vanuit een ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Indien geoordeeld wordt dat het verlenen van de vergunning leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege te hoge geluidsbelasting, kunnen deze normen een vergunningverlening in de weg staan.

Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over de actuele subsidieregelingen voor de realisatie van tijdelijke woningen voor aandachtsgroepen. De subsidieregelingen staan hieronder vermeld. We hebben ons beperkt tot de belangrijkste onderdelen. Zo zal worden ingegaan op de vindplaatsen van de subsidieregelingen, wie de ontvangers en de verstrekkers van de subsidie zijn, voor welk project de subsidies worden verstrekt, de hoogte van het subsidiebedragen, de aanvraagtijdvakken en de verhouding tot andere regelingen. Voor de exacte voorwaarden voor de verstrekking van een subsidieregeling dient de desbetreffende regeling geraadpleegd te worden.

Voor een project kan gebruik worden gemaakt van meerdere subsidiebronnen. Hiervoor geldt dat het te verlenen subsidiebedrag plus eventuele andere subsidies (voor dezelfde subsidiabele activiteiten) niet hoger mag zijn dan het maximale subsidiebedrag van de subsidieregeling. Bedragen die al verstrekt zijn voor het project worden in mindering gebracht op het te verlenen subsidiebedrag.  Deze hoofdregel staat meestal in de kaderbesluiten subsidies die gelden voor de verschillende ministeries (zie bijvoorbeeld artikel 6, vierde lid Kaderbesluit BZK-subsidies). De hoofdregel kan ook in de subsidieregeling zelf staan.  Uitzonderingen op deze hoofdregel worden toegelaten in de specifieke regeling.  

1. Regeling huisvesting aandachtsgroepen (Rha) 

Vindplaats 

De oorspronkelijke regeling dateert van 20 september 2021 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2021-41337.html). Bij regeling van 14 december 2021 is het plafond eenmalig verhoogd (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2021-49562.html) 

De meerjarige regeling specifieke uitkeringen aandachtsgroepen is op 17 juli 2022 gepubliceerd. (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2022-18345.html) 

Ontvanger 

Gemeenten (specifieke uitkering) 

Subsidieverstrekker 

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 

Project 

Uitvoering van projecten waarbij woonruimten voor aandachtsgroepen worden gerealiseerd (artikel 2 lid 1 Rha).  

Toelichting: aandachtsgroepen zijn: ‘dak- en thuisloze mensen, mensen met sociale of medische urgentie, statushouders, mensen die uitstromen uit een intramurale situatie, arbeidsmigranten, uitwonende studenten en woonwagenbewoners’ (artikel 1 Rha).  

Bedrag 

Max € 7.000 per te realiseren woonruimte (artikel 2 lid 3 Rha jo artikel 1 Bijlage) tot een maximum van € 2.000.000 per gemeente (artikel 3 lid 1 Rha jo artikel 2 Bijlage). Plafond voor het totaal van de aanvragen voor specifieke uitkeringen is € 37.100.000.  

Aanvraagtijdvak 

19 september 2022, 09.00 uur – 24 oktober 2022, 17.00 uur. De minister behandelt de binnengekomen aanvragen op volgorde van binnenkomst, mits de aanvraag compleet is. 

Verhouding tot andere regelingen 

De minister wijst een aanvraag voor een specifieke uitkering (onder meer) af indien de aanvraag ziet op activiteiten waarvoor op grond van andere regelingen reeds een specifieke uitkering is verstrekt (artikel 7 lid 1 en onder b Rha). 

Toelichting: de gemeente kan alleen een bijdrage vragen voor een activiteit waar sprake is van een financieel tekort. Daarbij mag de Rijksbijdrage niet leiden tot een positief saldo van opbrengsten en kosten na het ontvangen van een bijdrage. Kosten zijn bijvoorbeeld wel al gedekt als zij via andere regelingen, subsidies of bijdragen vergoed zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de gelden die in het kader van de Brede Aanpak Dak- en Thuisloosheid zijn verstrekt. Dit betrof gelden die aan gemeenten zijn verstrekt voor de uitvoering van regionale plannen van aanpak, gericht op het terugdringen van dak- en thuisloosheid (zie toelichting op Rha). Het is dus wel mogelijk om een uitkering op basis van de Rha te vragen op het moment dat andere uitkeringen zijn verkregen, mits er nog sprake is van een tekort.  

2. Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw tweede tranche (“Flexpoolregeling”)

Vindplaats 

Regeling van 11 juli 2022 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2022-18893.html)  

Ontvanger 

Provincies (specifieke uitkering) 

Subsidieverstrekker 

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 

Project 

Financiering van capaciteitsondersteuning in de gemeentelijke of provinciale organisatie of bij een waterschap ter bevordering van de snelheid van: 

1. de vergunningverlening van woningbouw- of herstructureringsprojecten; 
2. projecten gericht op ondersteuning bij de totstandkoming van integrale woonzorgvisies en het realiseren van betaalbare woningen voor aandachtsgroepen met passende zorg en ondersteuning; 
3. het uitwerken van een woningbouwproject of herstructureringsproject; 
4. het sluiten van anterieure overeenkomsten met marktpartijen; of  
5. het opstellen van een bestemmingsplan en het doorlopen van de bijbehorende procedure. 

Toelichting: onder ‘aandachtsgroepen’ wordt verstaan ‘statushouders, arbeidsmigranten, dak- en thuisloze mensen, mensen met sociale of medische urgentie, mensen die uitstromen uit een intramurale zorginstelling, uitwonende studenten, woonwagenbewoners en ouderen (artikel 1 onder a Flexpoolregeling). 

Bedrag 

Er geldt een uitkeringsplafond van EUR 40.000.000 (artikel 3 lid 1 Flexpoolregeling). Specifieke uitkeringen worden per aanvraagtijdvak toegekend op basis van de evenredige verdeling naar de bruto nieuwbouw woningbouwopgave per provincie op basis van de woningbouwcijfers uit 2022 van ABF. Lid 3 van artikel 3 Flexpoolregeling bevat een lijst van de specifieke uitkering (ex BTW) per gemeente op basis van ABF-cijfers van juni 2022. In de toelichting bij de Flexpoolregeling staat dat de beschikbare middelen worden verdeeld over de provincies op basis van de woningbouwopgave. De woningbouwopgave wordt bepaald op basis van de door de minister in het kader van de in de meest actuele staat van de woningmarkt gepubliceerde cijfers over het tekort aan woningen. Daarbij is een minimale uitkering van 0,5 mln. euro (incl. BTW) per provincie gehanteerd. 

Aanvraagtijdvak 

Vanaf 1 augustus 2022 tot en met 1 december 2022. Inmiddels is contact met alle provincies over de aanvraagprocedure. Er wordt naar gestreefd eind oktober 2022 de beschikkingen te verstrekken. 

Verhouding tot andere regelingen 

Geen bijzonderheden. Wel bepaalt artikel 5 Flexpoolregeling dat de provincie zelf dient te voorzien in een financiële bijdrage van ten minste 50% van de kosten van de activiteiten waarvoor de specifieke uitkering is verstrekt, dan wel die activiteiten financiert voor ten minste de duur van een jaar. 

3. Besluit Woningbouwimpuls 2020 (het “Besluit Woningbouwimpuls”) en Regeling Woningbouwimpuls 2020 (de “Regeling Woningbouwimpuls”)

Vindplaats 

Besluit Woningbouwimpuls van 11 mei 2020 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0043540/2020-07-18) en Regeling Woningbouwimpuls van 15 mei 2020 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0043557/2022-07-09) 

Ontvanger 

Gemeenten (specifieke uitkering) 

Subsidieverstrekker 

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 

Project 

Verstrekking van specifieke uitkeringen voor het versnellen van de bouw van betaalbare woningen in een kwalitatief goede leefomgeving. In het bijzonder gaat het om projecten die:  

1. het realiseren of versnellen van de bouw van betaalbare woningen in een kwalitatief goede leefomgeving tot doel hebben; 
2. nog niet in de uitvoerende fase zijn; 
3. binnen afzienbare tijd opgestart kunnen worden; en 
4. door de bij het project betrokken partijen zelf van een substantiële financiële bijdrage worden voorzien (zie artikel 2 lid 1 van het Besluit Woningbouwimpuls). 

Bovendien dient het project gericht te zijn op: 

1. de bouw van een substantieel aantal woningen in een afgebakend projectgebied, met een substantieel aandeel betaalbare woningen; en 
2. het uitvoeren van activiteiten die zijn gericht op: 

• de infrastructurele ontsluiting; 
• verlaging van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden; 
• bodemsanering in een afgebakend projectgebied; 
• uitplaatsing van activiteiten die hinder veroorzaken voor woningbouw; 
• de inrichting van de openbare ruimte in een afgebakend projectgebied; of 
• kosten verbonden aan de betaalbaarheid van woningen in een afgebakend projectgebied, 

indien deze activiteiten op aantoonbare wijze bijdragen aan en noodzakelijk zijn voor het versnellen of realiseren van de bouw van woningen als bedoeld onder i) (zie artikel 2 lid 2 Besluit Woningbouwimpuls). 

Deze voorwaarden zijn nader uitgewerkt in artikel 2 van de Regeling Woningbouwimpuls. 

Bedrag 

De aangevraagde uitkering bedraagt ten hoogste het aantoonbare financiële tekort van een gemeente op de voor het project noodzakelijke publieke investeringen van de activiteiten verminderd met de substantiële financiële bijdrage waarin door de betrokken partijen zelf moet worden voorzien (artikel 3 lid 3 Besluit Woningbouwimpuls). Een dergelijke financiële bijdrage is substantieel als deze ten minste 50% van het aantoonbare financiële tekort van het project bedraagt (artikel 2 lid 2 Regeling Woningbouwimpuls).  

In totaal is ten hoogste EUR 2.250.000.000 beschikbaar voor specifieke uitkeringen (artikel 3 lid 1 Besluit Woningbouwimpuls jo. artikel 3 Regeling Woningbouwimpuls). 

Voor de vierde tranche is EUR 300.000.00 inclusief BTW beschikbaar.  

Aanvraagtijdvak 

Specifieke uitkeringen kunnen alleen worden aangevraagd gedurende door de minister vastgestelde aanvraagtijdvakken. Deze worden zes weken voor aanvang ervan bekendgemaakt (artikel 4 lid 1 Besluit Woningbouwimpuls). In augustus is het aanmeldloket voor de vierde tranche geopend. Gemeenten kunnen tot en met 25 september 2022 een aanvraag indienen om hiervoor in aanmerking te komen (zie https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/05/24/vierde-ronde-woningbouwimpuls-opent-augustus).  

Verhouding tot andere regelingen 

Geen bijzonderheden, anders dan de hierboven reeds vermelde verplichte substantiële financiële bijdrage waarin partijen zelf moeten voorzien. 

4. Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne (“Bekostigingsregeling”)

NB: deze regeling ziet toe op opvang en niet op huisvesting. Volledigheidshalve nemen wij deze regeling ook op in dit overzicht. 

Vindplaats 

Regeling van 31 mei 2022 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0046732/2022-06-04) 

Ontvanger 

Gemeenten (specifieke uitkering) 

Subsidieverstrekker 

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid 

Project 

De bekostiging van acute opvang en verstrekkingen vanwege de oorlogssituatie in Oekraïne. In het bijzonder ziet deze regeling toe op de vergoeding van verschillende soorten kosten in verband met de opvang van ‘ontheemden’ (zie artikel 2 lid 1 Bekostigingsregeling). 

Toelichting: Voor de definitie van ‘ontheemden’ sluit de regeling aan bij artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022 van de richtlijn 2001/55/EG (het “Uitvoeringsbesluit”) (zie artikel 1 onder b Bekostigingsregeling). Hieronder vallen de volgende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon: 

1. Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven; 
2. staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten; 
3. gezinsleden van de in punten a) en b) genoemde personen (zie artikel 2 lid 1 Uitvoeringsbesluit). 

Verder omvat artikel 2 Uitvoeringsbesluit enkele andere categorieën, zoals staatlozen en onderdanen van andere derde landen die in Oekraïne verbleven op basis van een verblijfvergunning en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren (zie artikel 2 leden 2 en 3 Uitvoeringsbesluit). 

Bedrag 

€ 100 per dag per gerealiseerde opvangplek. Kan op basis van monitoronderzoek naar boven worden bijgesteld. Indien het normbedrag niet toereikend is, kan de gemeente de werkelijke kosten declareren als de oorzaak daarvan ligt in de periode 1 maart 2022 tot en met de datum van inwerkingtreding van de regeling (artikel 3 leden 1 en 2 Bekostigingsregeling).  

De gemeente kan ook een specifieke uitkering ontvangen voor particuliere opvang. Zo worden de werkelijke kosten vergoed van de financiële toelage voor ontheemden die in opvangvoorzieningen van particulieren verblijven (artikel 3 lid 3 Bekostigingsregeling). Voor kosten van de wettelijke aansprakelijkheidsverzekering en buitengewone kosten geldt een normbedrag per persoon. Dit normbedrag wordt achteraf vastgesteld op basis van monitoronderzoek (artikel 3 lid 4 Bekostigingsregeling). Als laatste worden de werkelijke kosten van transitiekosten voor de opvang van ontheemden vergoed (artikel 3 lid 5 Bekostigingsregeling).  

Aanvraagtijdvak 

Geen specifiek tijdvak. Wel geldt dat de gemeenten de specifieke uitkering gedurende de periode van 1 maart 2022 tot en met 31 december 2022 moeten besteden. De staatssecretaris kan deze periode met drie maanden verlengen. De staatssecretaris stelt de uitkering uiterlijk op 31 december 2023 vast. Gemeenten moeten op 15 juli 2023 verantwoording afleggen. 

Verhouding tot andere regelingen 

Geen bijzonderheden. 

Voorafgaand aan de bouwactiviteiten wordt de hoofdinfrastructuur voor de nutsvoorzieningen aangelegd. Kabels en leidingen voor elektra, gas, water, warme en afvalwater dienen te worden aangelegd. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over deze nutsvoorzieningen die al dan niet verplicht zijn bij het realiseren van de benodigde bouwwerken voor het tijdelijk kunnen huisvesten van aandachtsgroepen.

Nutsvoorzieningen algemeen

Een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen (voor huisvesting) wordt getoetst aan de bepalingen van het Bouwbesluit. Een ontwikkelaar of aannemer moet dus voldoen aan de vereisten van het Bouwbesluit bij de realisatie van een project. Het Bouwbesluit bevat in afdeling 6.2 – 6.4 bepalingen over nutsvoorzieningen (elektriciteit, gas, drinkwater, warmte en riolering). De bepalingen gelden zowel voor nieuwbouw als bestaande bouw en ongeacht de gebruiksfunctie. Het Bouwbesluit bevat overigens wel de mogelijkheid om een andere maatregel toe te passen die gelijkwaardig is aan de voorgeschreven maatregel. Of inderdaad sprake is van gelijkwaardigheid toetst het bevoegd gezag. 

Ook de Elektriciteitswet, Gaswet, Drinkwaterwet, Warmtewet en de Wet milieubeheer (voor afvalwater) bevatten relevante bepalingen, met name over de aansluiting van woningen en gebouwen op het distributienet en het transport. 

Elektriciteit  

Op grond van artikel 6.7, 6.8 en 6.10 van het Bouwbesluit moeten bouwwerken met een woonfunctie worden voorzien van een elektriciteitsvoorziening die is aangesloten op het elektriciteitsnet. Dit geldt alleen als: i) de aansluitafstand tot het distributienet niet meer dan 100 meter is verwijderd van het nieuwe bouwwerk, of ii) de aansluitafstand groter dan 100 meter is, maar de kosten voor de aansluiting niet hoger zijn dan de kosten voor aansluiting met een aansluitafstand die niet groter dan 100 meter is. Op grond van artikel 6.8 Bouwbesluit moet een elektriciteitsvoorziening voldoen aan de eisen zoals opgenomen in NEN 1010 indien sprake is van lage spanning (waaronder 220 volt valt).   

Artikel 23, eerste lid Elektriciteitswet regelt dat een netbeheerder verplicht is om diegene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het distributienet. De aansluiting moet binnen redelijke termijn worden gerealiseerd (artikel 23, vierde lid Elektriciteitswet). Op dit moment is het elektriciteitsnet echter zwaar belast, waardoor er lange doorlooptijden gelden voor het krijgen van een nieuwe aansluiting. Wanneer de aansluiting eenmaal is gerealiseerd, is er in verschillende regio’s vaak geen transportcapaciteit beschikbaar (in verband met congestie). Het is raadzaam om tijdig afstemming te zoeken met de netbeheerder. De congestiegebieden zijn weergegeven op https://capaciteitskaart.netbeheernederland.nl/.  

Gas 

Gas zal de komende jaren langzaam worden uitgefaseerd en worden vervangen voor duurzame, hernieuwbare bronnen zoals elektriciteit of water (als bron voor warmte). Om die reden mag een netbeheerder in principe geen nieuwe gasaansluitingen realiseren voor nieuwbouw (artikel 10 lid 6 en 7 Gaswet). Op het aansluitverbod kan een uitzondering worden gemaakt door het college van burgemeester en wethouders. Zij kunnen een gebied aanwijzen waar de aansluiting van nieuwe bouwwerken op het gastransportnet strikt noodzakelijk is om zwaarwegende redenen van algemeen belang. Andersom kan  het college juist ook beslissen dat in een bepaald gebied helemaal geen kleinverbruikaansluitingen op het gasnet mogen worden gerealiseerd (ook niet bij vervanging of transformatie van bestaande aansluitingen). De technische vereisten voor de aansluiting en de gasvoorziening zijn opgenomen in artikel 6.9 Bouwbesluit.

Drinkwater  

Hoewel het Bouwbesluit niet voorschrijft dat een bouwwerk een watervoorziening moet hebben, zal deze doorgaans (uit praktisch oogpunt) wel worden gerealiseerd. Een gerealiseerde drinkwatervoorziening moet op grond van artikel 6.14 Bouwbesluit worden aangesloten op het openbare distributienet voor drinkwater, indien de aansluitafstand niet groter is dan 40 meter (of de aansluitkosten niet hoger zijn dan bij een aansluitafstand van 40 meter). Een bouwwerk moet voldoen aan de technische vereisten in artikel 6.12 Bouwbesluit (voor drinkwater) en artikel 6.13 Bouwbesluit (voor warm water). De Drinkwaterwet regelt de aansluiting op het drinkwaternet en de levering. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf (provincie of gemeente) is verplicht om op verzoek een aanbod te doen om een aansluiting op het leidingnet te realiseren en om drinkwater te leveren (artikel 8 Drinkwaterwet). 

Warmte  

Gemeenten kunnen een warmteplan opstellen. Een warmteplan is een besluit van de gemeenteraad waarin wordt bepaald dat voor een bepaald gebied een warmtedistributienet wordt aangelegd. Bouwwerken met een verblijfsgebied (woningen vallen hieronder) moeten op grond van artikel 6.10, eerste lid Bouwbesluit worden aangesloten op dat warmtedistributienet (indien het net op minder dan 40 meter aansluitafstand is gelegen of de aansluitkosten niet hoger zijn dan de aansluitkosten bij een aansluitafstand van 40 meter). Deze aansluitplicht geldt niet als het aantal geplande aansluitingen, zoals omschreven in het warmteplan, is behaald. Vaak is een warmteplan gekoppeld aan een Transitievisie Warmte of daaraan gekoppelde wijkuitvoeringsplannen.  

De warmte wordt geleverd door warmteleveranciers, die zijn gebonden aan regulering uit de Warmtewet. Zo bepaalt artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c dat de leverancier informatie verstrekt over de eisen waar de binneninstallatie van een verbruiker aan moet voldoen om veilig gebruik te kunnen maken van de door de leverancier geleverde warmte. Er is voor warmte nog geen landelijk dekkend net en het ontwikkelen van een nieuwe warmtebron kost veel tijd.

Afvalwater

Voor een bouwwerk met een woonfunctie geldt dat een afvoervoorziening voor huishoudelijk afvalwater verplicht is, indien er in het bouwwerk een of meer toilet- of badruimtes zijn (artikel 6.16 Bouwbesluit). Deze afvoervoorziening moet voldoen aan technische vereisten zoals opgenomen in artikel 6.16 en 6.18 Bouwbesluit. Het Bouwbesluit bevat wel een realisatieplicht voor een afvoervoorziening, maar geen verplichting voor het aansluiten daarvan op het openbaar rioolnet. Er kan ook gebruik worden gemaakt van een individuele voorziening (zoals een septic tank) of lozing op het oppervlaktewater. Het lozen van afvalwater is beperkt in onder andere de Wet milieubeheer (artikel 10.2), het Activiteitenbesluit Milieubeheer (artikel 3.4), het Besluit lozing afvalwater huishoudens en de Waterwet. Doorgaans zal een aansluiting op het vuilwaterriool worden gerealiseerd, in welk geval deze aanvullende milieuregels niet gelden. Een aansluiting moet worden aangevraagd bij gemeentes of door hen aangewezen organisaties.

In principe hebben bestuursorganen de beginselplicht om handhavend op te treden tegen een overtreding. In principe, want in sommige gevallen kunnen bestuursorganen ervoor kiezen om niet tegen een overtreding op te treden. Dit wordt gedogen genoemd. Gedogen van overtredingen is alleen bij uitzondering aanvaardbaar. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over wanneer overheden tot het gedogen van overtredingen over kunnen gaan. In het kader van het project versnelling huisvesting, waarbij snelheid is geboden, kan het voorkomen dat er nog geen omgevingsvergunning is verleend, maar waarbij er al wel wordt begonnen met de realisatie van een tijdelijk huisvestingsproject.

Gedogen van een overtreding

Wanneer een illegale situatie op termijn gelegaliseerd kan worden, kan het bevoegde bestuursorgaan besluiten om hier niet tegen op te treden. Er is dan sprake van het gedogen van een overtreding. Gedogen gaat in tegen de beginselplicht die een bestuursorgaan heeft om handhavend op te treden tegen een overtreding. Voor het gedogen van een overtreding en daarmee het afwijken van de beginselplicht tot handhaving, dient er sprake te zijn van concreet zicht op legalisatie. Uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State volgt dat, om aan te nemen dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, de hoofdregel is dat er tenminste een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend of een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. In het geval van de (tijdelijke)huisvesting zal dit concrete zicht op legalisatie uiteindelijk moeten voortvloeien uit een verleende omgevingsvergunning of, voorafgaand daaraan, een vastgesteld bestemmingsplan waarmee de activiteit alsnog wordt gelegaliseerd. Door te gedogen kan onder omstandigheden vast worden begonnen met de realisatie van een tijdelijk huisvestingsproject.

Besluit tot gedogen

Besluiten tot gedogen kan zich in twee situaties voordoen. De eerste situatie is wanneer het bestuursorgaan besluit om het handhavingsverzoek van een derde af te wijzen en daarmee besluit tot het gedogen van de overtreding. Dit besluit levert een appellabel besluit op in de zin van artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). De tweede mogelijkheid is wanneer een bestuursorgaan op verzoek van de overtreder of ambtshalve besluit tot afgifte van een gedoogverklaring. Een dergelijk besluit vindt dan plaats zonder dat er een handhavingsverzoek ligt van een derde. Een besluit om niet te handhaven is geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb, waardoor er geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen kunnen worden aangewend. Dit betekent echter niet dat een derde machteloos staat ten opzichte van een gedogend bestuursorgaan. Een derde kan immers bij dit bestuursorgaan een verzoek om handhaving indienen. De schriftelijke reactie van het bestuursorgaan op het handhavingsverzoek is een besluit in de zin van de Awb, zoals het geval is onder de eerste situatie. 

Het bevoegde bestuursorgaan kan een gedoogstrategie formuleren waarin het op voorhand aangeeft onder welke omstandigheden het bereid is om over te gaan tot gedogen. Dit is echter niet verplicht. De motivering en de voorwaarden voor het gedogen kunnen ook worden vastgelegd in de gedoogverklaring zelf of in het besluit dat wordt genomen op een handhavingsverzoek.

Gedoogconstructie Velsen-Noord  

Een recente uitspraak waaruit blijkt dat een gedoogconstructie een reële optie is voor gemeenten om snel te kunnen voorzien in tijdelijke opvang is de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 september 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:8505)

De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft de gemeente Velsen verzocht om mee te werken aan het aanmeren van een cruiseschip in de gemeente voor grootschalige opvang door het COA voor 1000 tot 12000 asielzoekers. De opvang is in strijd met het geldende bestemmingsplan. Daarom heeft het COA een omgevingsvergunning voor afwijken van het plan aangevraagd. De gemeente heeft daarnaast besloten niet handhavend op te treden en de opvang te gedogen. Lokale ondernemers vroegen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen om (preventief) handhavend op te treden tegen het gebruik van het cruiseschip als opvang voor asielzoekers omdat dat gebruik in strijd is met het daar geldende bestemmingsplan.

De voorzieningenrechter oordeelt dat het belang van de ondernemers bij handhaving minder zwaar weegt dan de belangen van het college en het COA om de opvang daadwerkelijk onmiddellijk op die plaats te realiseren. Daarbij acht hij van doorslaggevend belang dat door de aanvraag van de tijdelijke omgevingsvergunning sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het cruiseschip in Velsen-Noord mag dan ook worden gebruikt voor de opvang van 1200 asielzoekers. Deze uitspraak illustreert dat een gedoogconstructie een reële optie is voor gemeenten om snel te kunnen voorzien in tijdelijke opvang van asielzoekers. Geschikte locaties voor opvang mogen op grond van de daar geldende bestemmingsplannen vaak niet als zodanig worden gebruikt. Zo ook in deze zaak.

Ruimtelijke ordening is het proces waarbij met een groot aantal spelregels de schaarse leefruimte planmatig wordt benut en ingericht. Daarbij wordt rekening gehouden met individuele en gemeenschappelijke belangen. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over de relevante ruimtelijke ordening procedures die van toepassing kunnen zijn op de realisatie van tijdelijke huisvesting. Een aantal belangrijke leerstukken, zoals de informele m.e.r.-beoordeling, de verklaring van geen bedenkingen die door de gemeenteraad of door de provinciale staten kan worden afgegeven en de gemeentelijke coördinatieregelen, zullen hieronder worden behandeld.

Informele m.e.r.-beoordeling

Veel van de projecten kwalificeren vermoedelijk als stedelijke ontwikkelingsprojecten als bedoeld in het Besluit me.r.  Wanneer dat het geval is, is voorafgaand aan de terinzagelegging van een projectbesluit of bestemmingsplan een informele milieu-effectrapportage-beoordeling (‘m.e.r.-beoordeling’) door het college van burgemeester en wethouders (‘het college’) nodig. De beslistermijn van het college is zes weken. Als dit besluit niet voorafgaand aan de terinzagelegging van het projectbesluit of bestemmingsplan is genomen, hoeft dit echter niet per se tot tijdsverlies te leiden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt namelijk dat de rechtsgevolgen van een vernietigd bestemmingsplan in stand kunnen worden gelaten ondanks dat voorafgaand aan de terinzagelegging ervan geen m.e.r.-beoordelingsbesluit was genomen. Voorwaarde is wel dat dit besluit alsnog nadien (en in ieder geval voor de zitting) wordt genomen en voldoet aan de wettelijke eisen.  

Verklaring van geen bedenkingen gemeenteraad 

Er is mogelijk een zogenaamde verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig als een project wordt vergund met een projectbesluit. Om erachter te komen of een verklaring van geen bedenkingen nodig is, kan eventueel het verklaring van geen bedenkingen-beleid van de betreffende gemeente worden geraadpleegd. Het verkrijgen van een verklaring van geen bedenkingen leidt tot vertraging in de procedure. Over de ontwerp-verklaring van geen bedenkingen kunnen namelijk (tezamen met het ontwerp-besluit waar de ontwerp-verklaring van geen bedenkingen betrekking op heeft) zienswijzen worden ingediend. De beoordeling van die zienswijzen moet worden gedaan door de gemeenteraad. Het kan dus zijn dat een verklaring van geen bedenkingen twee keer langs de gemeenteraad moet. Aangezien de gemeenteraad doorgaans niet vaak bij elkaar komt, kan dit vertraging opleveren. Op dit punt kan versnelling worden verkregen door het college van burgemeester en wethouders een mandaat te geven bij het ontwerp-verklaring van geen bedenkingen om de verklaring van geen bedenkingen na zienswijzen definitief te maken.

Verklaring van geen bedenkingen gedeputeerde staten 

Een degelijk ecologisch (voor)onderzoek of ecologische voortoets kan voorkomen dat een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten van de betreffende provincie moet worden verkregen op basis van de Wet natuurbescherming (soortenbescherming en gebiedsbescherming (veelal stikstof)). Toch blijft de mogelijkheid bestaan dat een dergelijke verklaring van geen bedenkingen moet worden verkregen. In plaats van een verklaring van geen bedenkingen kan voorafgaand aan een project ook een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming worden aangevraagd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat een dergelijke vergunning of ontheffing ook nog kan worden aangevraagd nadat reeds een ruimtelijke omgevingsvergunning voor het project is aangevraagd, zolang dit maar gebeurt vóór de verlening van die ruimtelijke omgevingsvergunning. Indien ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten is gevraagd, leidt dat niet altijd tot vertraging. De Afdeling oordeelt namelijk dat de rechtsgevolgen van een vernietigde omgevingsvergunning in stand kunnen worden gelaten ondanks dat een verklaring van geen bedenkingen ontbreekt, indien alsnog een aparte vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming is aangevraagd vóór de zitting in eerste aanleg. In het kader van soortenbescherming merken wij op dat ecologisch onderzoek soms alleen op bepaalde tijden gedurende het jaar kan plaatsvinden, waardoor mogelijk vertraging optreedt in de planning.

Crisis- en herstelwet

De Crisis- en herstelwet is veelal van toepassing (zie Crisis- en herstelwet). Zie pagina 6 van dit document voor uitgebreider uitleg over wanneer deze wet van toepassing is. Als de Crisis- en herstelwet van toepassing is, geldt voor dat betreffende project dat de bestuursrechter in principe binnen 6 maanden uitspraak doet als het project bij de bestuursrechter wordt aangevochten. Dit leidt tot versnelling (NB In de praktijk wordt deze termijn vaak niet meer gehaald vanwege overbelasting van de rechterlijke macht). Toepassing van de Crisis- en herstelwet kan ook tot gevolg hebben dat voor ruimtelijke besluiten een reguliere procedure kan worden gevolgd, terwijl normaliter een uitgebreide procedure zou moeten worden gevolgd. Ook dit leidt tot versnelling.

Gemeentelijke coördinatieregeling 

De gemeentelijke coördinatieregeling van artikel 3.30 Wet ruimtelijke ordening kan mogelijk van toepassing worden verklaard om verschillende ruimtelijke besluiten die nodig zijn om een project planologisch toe te staan te coördineren. Of de coördinatieregeling van toepassing is, hangt af van gemeentelijk coördinatiebeleid. Het project moet in dit beleid zijn aangewezen. Als de coördinatieregeling van toepassing is verklaard, worden de besluiten gezamenlijk ter inzage gelegd. Daardoor kan men in één keer op alle gecoördineerde besluiten reageren. Dit levert versnelling op. Ook is beroep tegen de besluiten slechts mogelijk bij de hoogste bestuursrechter. Deze doet binnen 6 maanden uitspraak. Ook hierdoor wordt aanzienlijke tijdswinst behaald om onherroepelijke besluiten te verkrijgen. 

Onderstaand hebben we van 3 verschillende procedures de tijdlijn en de voor- en nadelen op een rij gezet. 

Variant 1: Kruimelafwijking en activiteit bouwen (reguliere procedure)

Tijdlijn 

1. Datum aanvraag (fictief ter indicatie): juli 2022 
2. Vergunning verleend: augustus 2022 
3. In werking (= bruikbaar): augustus 2022 
4. Onherroepelijk: maart 2025 
    

Voordelen 

1. Alle omgevingsvergunningen benodigd voor realisatie van het project worden tegelijk aangevraagd met kruimelafwijking.  
2. ‘Lichte’ toets (geen ruimtelijke onderbouwing benodigd). Wel een onderbouwing omtrent het woon-leefklimaat.  
3. Bruikbare vergunning (vergunning in werking) na 8 (+ 6) weken. Indien geen bezwaren snel ook een onherroepelijke vergunning. 

Nadelen 

1. Bezwaar, beroep, hoger beroep: procedure ca. 2,5 – 3 jaar.  
2. Risico met betrekking tot de juridische kwalificatie van de kruimelgevallen. Mogelijk sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject. Dat heeft tot gevolg dat deze procedure niet kan worden gevolgd. 

Tabel 1: Tijdlijn van de kruimelafwijking en activiteit bouwen (reguliere procedure)

Datum	Handeling/besluit	Opmerking
Juli 2022	Aanvraag omgevingsvergunning	Definitief ontwerp gereed alsmede onderbouwing woon- en leefklimaat voor omgevingsvergunning activiteit bouwen en kruimelafwijking
Augustus 2022	Verlening omgevingsvergunning	Beslissing op aanvraag omgevingsvergunning
Augustus 2022	Inwerkingtreding	In beginsel inwerkingtreding verleende omgevingsvergunning
Augustus 2022	Start bezwaartermijn	Bezwaar door aanvrager en/of belanghebbende(n)
Januari 2023	Beslissing op bezwaar	College van B&W neemt een beslissing op het ingediende bezwaar
Januari 2023	Start beroepstermijn rechtbank	Termijn voor beroep tegen beslissing op bezwaar mogelijk door aanvrager en/of belanghebbende(n)
Februari 2024	Uitspraak rechtbank
Februari 2024	Start hoger beroepstermijn ABRS
Maart 2025	Uitspraak ABRS	Vergunning – bij positief resultaat – onherroepelijk

Variant 2: Projectafwijking en activiteit bouwen (uitgebreide procedure)

Tijdlijn 

1. Datum aanvraag (fictief ter indicatie): juli 2022 
2. Vergunning verleend: november 2022 
3. In werking (= bruikbaar): november 2022 
4. Onherroepelijk: februari 2024 

Voordelen 

1. Alle omgevingsvergunningen benodigd voor realisatie van het project worden tegelijk aangevraagd. 
2. Mogelijk geen verklaring van geen bedenkingen nodig van de gemeenteraad (en dus bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders). Dit zorgt voor meer flexibiliteit in de doorlooptijden. 

Nadelen 

1. Uitgebreide procedure met zienswijzen door een ieder. 
2. Zware toets (ruimtelijke onderbouwing 

Tabel 2: Tijdlijn van de projectafwijking en activiteit bouwen (uitgebreide procedure)

Datum	Handeling/besluit	Opmerking
Juli 2022	Aanvraag omgevingsvergunning	Definitief ontwerp en ruimtelijke onderbouwing gereed voor activiteit bouwen en afwijken
Juli 2022	Beslissing bevoegd gezag vrijgeven ontwerpbesluiten
Augustus 2022	Kennisgeving	Ontwerp-omgevingsvergunningen
Augustus 2022	Terinzagelegging	Ontwerp-omgevingsvergunning en bijbehorende stukken
Augustus 2022	Zienswijzen
Oktober 2022	Nota van beantwoording zienswijzen college van B&W gereed	Beantwoorden zienswijzen
November 2022	Verlening omgevingsvergunningen	Beslissing op aanvraag omgevingsvergunningen
November 2022	Kennisgeving	Verleende omgevingsvergunning
November 2022	Terinzagelegging	Besluiten en bijbehorende stukken
November 2022	Beroepstermijn rechtbank	Beroep door belanghebbenden
Juni 2023	Uitspraak rechtbank
Juni 2023	Start hoger beroepstermijn  ABRS
Februari 2024	Uitspraak ABRS	Bij positief resultaat besluitvorming onherroepelijk

Variant 3: Bestemmingsplanwijziging (uitgebreide procedure) met daarna (als bestemmingsplan in werking) aanvraag omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten (reguliere procedure)

Tijdlijn 

1. Datum verzoek bestemmingplan (fictief ter indicatie): september 2023 
2. Vergunning verleend: mei 2023 
3. In werking (= bruikbaar): mei 2023 
4. Onherroepelijke bouwactiviteit: februari 2026 
    

Voordelen 

1. Gebruik en bouw kan passend worden bestemd. 
2. Er kan ontwikkelingsruimte worden opgenomen. 
3. “Koninklijke route” bestemmingsplan. 
    

Nadelen 

1. Uitgebreide procedure. 
2. Zware toets (ruimtelijke onderbouwing). 
3. Toestemming van / afstemming met de gemeenteraad benodigd (wellicht problematisch vanwege politiek klimaat). 
4. Pas in 2026 een onherroepelijke bouwvergunning, zeer lange procedure met mogelijk gevolgen voor de financierbaarheid. De procedure kan worden versneld door te coördineren.  
5. Als het bestemmingsplan wordt vernietigd terwijl de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is, dan heeft dit negatieve gevolgen voor de houdbaarheid van die vergunning. 

Tabel 3: Tijdlijn van de bestemmingsplanwijziging (uitgebreide procedure) en daaropvolgende aanvraag omgevingsvergunning (reguliere procedure)

Datum	Handeling/besluit	Opmerking
Tot september 2022	Voorbereiding ruimtelijke onderbouwing bestemmingsplan	Ruimtelijke onderbouwing, plankaart en planregels gereed
September 2022	Verzoek college van B&W in procedure brengen ontwerpbestemmingsplan
September 2022	Besluit vrijgeven ontwerp-bestemmingsplan college van B&W
September 2022	Kennisgeving ontwerp-bestemmingsplan
September 2022	Terinzagelegging ontwerp-bestemmingsplan
September 2022	Zienswijzen	Ontwerp-omgevingsvergunning en bijbehorende stukken
December 2022	Nota van beantwoording zienswijzen college van B&W gereed
Januari 2023	Vaststelling bestemmingsplan gemeenteraad
Januari 2023	Kennisgeving vaststelling bestemmingplan
Januari 2023	Start beroepstermijn bestemmingsplan Raad van State
Maart 2023	Aanvraag omgevingsvergunning bouwen (reguliere procedure) bij college van B&W
Mei 2023	Verlening omgevingsvergunning college van B&W	Gecoördineerde omgevingsvergunningen met niet-wabo besluit
Mei 2023	Bezwaar door belanghebbenden
Oktober 2023	Beslissing op bezwaar college van B&W
Oktober 2023	Start beroepstermijn omgevingsvergunning bij de rechtbank
December 2023	Uitspraak ABRS bestemmingsplan
November 2024	Uitspraak rechtbank
November 2024	Start hoger beroepstermijn omgevingsvergunning ABRS
Januari 2026	Uitspraak ABRS

In de Wet natuurbescherming (Wnb) is een strikte toets opgenomen voor plannen of projecten die significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken. Alleen als significante gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of bestaat er geen vergunningplicht voor een project. Er kan sprake zijn van allerlei gevolgen, maar urgentst op het moment zijn de effecten van stikstof. Nederland heeft veel Natura 2000-gebieden die stikstof overbelast zijn. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als uitgangspunt dat zelfs een zeer kleine of tijdelijke toename van stikstofdepositie significante gevolgen kan hebben. Dat werpt mogelijk blokkades op voor woningbouw, ook als die tijdelijk is. 

Habitatrichtlijn en de Wnb-vergunningsplicht 

Op grond van de Europese Habitatrichtlijn zijn in Nederland verschillende Natura 2000-gebieden aangewezen. Voor deze gebieden gelden instandhoudingsdoelstellingen waarmee bescherming van de voorkomende habitattypen wordt gewaarborgd. In de Wnb is voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor deze gebieden een vergunningsplicht opgenomen (artikel 2.7, lid 2 Wnb). Het is, afhankelijk van de gekozen procedure, mogelijk dat een afzonderlijke Wnb-vergunning wordt verleend door Gedeputeerde Staten van de relevante provincie of dat het Wnb-traject aanhaakt bij het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Dan is geen afzonderlijke Wnb-vergunning nodig, maar een verklaring van geen bedenkingen als onderdeel van de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen omgevingsvergunning. Gedeputeerde Staten van de relevante provincie zijn bevoegd om deze verklaring af te geven. Hierna spreken we voor beide gevallen (Wnb-vergunning en verklaring van geen bedenkingen) van ‘natuurtoestemming’.

Voortoets

Uit een voortoets moet blijken of met een plan of project significante gevolgen optreden. Indien deze in de voortoets kunnen worden uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of is er geen natuurtoestemming nodig voor een project. De depositie wordt berekend via het van overheidswege voorgeschreven rekeninstrument AERIUS. 

In de voortoets kan gebruik worden gemaakt van richtafstanden, kengetallen en contourplots om de stikstofuitstoot van woningbouwprojecten in te schatten. Deze praktische handvatten bieden mogelijkheden voor initiatiefnemers om vroegtijdig de effecten van de bouwprojecten in te schatten. 

In de voortoets mogen de effecten van interne saldering worden meegenomen. Interne saldering houdt in dat de extra stikstofuitstoot van een plan of project binnen dat plan of project zelf wordt opgelost. Als er stikstof reducerende maatregelen worden genomen, kan dat ruimte bieden aan de extra stikstof die het plan of project veroorzaakt (denk aan de sloop van een oud bedrijfspand ten behoeve van duurzame woningen op de locatie van dat bedrijfspand). Zijn – met of zonder intern salderen – significante gevolgen op voorhand uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of is er geen natuurtoestemming nodig voor een project.

Het is mogelijk dat er ondanks een toename in stikstofdepositie alsnog op grond van de voortoets blijkt dat er geen significante gevolgen optreden voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Dit zal dan ecologisch moeten worden onderbouwd in de voortoets. Een toename van stikstofdepositie is dus niet per definitie ontoelaatbaar. 

Passende beoordeling

Als uit de voortoets blijkt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, kan een plan (nog) niet worden vastgesteld en is er een natuurtoestemming nodig voor een project. Er moet in dat kader een passende beoordeling worden gemaakt. In de passende beoordeling wordt dieper op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden ingegaan. Een plan kan slechts worden vastgesteld en de natuurtoestemming kan slechts worden verleend voor een project als uit de passende beoordeling blijkt dat het betreffende plan of project geen negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.

In de passende beoordeling kunnen mitigerende maatregelen zoals externe saldering worden betrokken. Bij externe saldering wordt de extra stikstofuitstoot als gevolg van een plan of project buiten het plan of project opgelost. Het opkopen van agrariërs is een voorbeeld van extern salderen. 

Uit de passende beoordeling moet de wetenschappelijke zekerheid zijn verkregen dat het betreffende plan of project de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Dit zal pas zo zijn als elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het plan of project voor het betrokken beschermde gebied is weggenomen. 

ADC-toets

Indien uit de passende beoordeling volgt dat significante effecten, ook na mitigatie, niet kunnen worden uitgesloten, kan een plan slechts worden vastgesteld of kan de natuurtoestemming voor een project slechts worden verleend via de ADC-toets. Het betreffende plan of project moet dan aan 3 voorwaarden voldoen: er zijn geen beschikbare Alternatieven die tot minder schade leiden, er is een Dwingende reden van groot openbaar belang om het plan of project te realiseren en er worden de nodige Compenserende maatregelen genomen (artikel 2.8, lid 4 Wnb). Als de ADC-toets met succes wordt doorlopen, kan een plan worden vastgesteld of kan de natuurtoestemming voor een project worden verleend. Is dat niet het geval, dan kan het betreffende plan of project geen doorgang vinden. Woningbouw is onder omstandigheden aan te merken als dwingende reden van groot openbaar belang.

Bouwvrijstelling

Bij een woningbouwproject geldt dat de gevolgen van zowel de bouw- en aanlegfase als de gebruiksfase moeten worden onderzocht. Omdat dit een blokkade vormde voor onder meer woningbouwprojecten, introduceerde de Wet stikstofreductie en natuurverbetering per 1 juli 2021 de zogeheten ‘bouwvrijstelling’ (opgenomen in artikel 2.9a Wnb). De bouwvrijstelling kwam erop neer dat de stikstofuitstoot tijdens de bouwfase van een project niet meer afzonderlijk hoefde te worden onderzocht en beoordeeld. Voor de beoordeling of een natuurtoestemming vereist was, moest wel de gebruiksfase en mogelijk andere significante gevolgen van een bouwproject voor een Natura 2000-gebied worden betrokken.

Op 2 november 2022 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de bouwvrijstelling wegens strijd met het Europees natuurbeschermingsrecht buiten toepassing moet worden gelaten. Daarmee vallen we dus terug op de situatie van vóór 1 juli 2021 en moeten ook voor de bouw- en aanlegfase de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden onderzocht op de hiervoor beschreven manier. 

Bouwprojecten die al gebouwd zijn, zullen niet geraakt worden door het vervallen van de bouwvrijstelling. Bouwprojecten die onherroepelijk zijn vergund met gebruik van de bouwvrijstelling, maar nog niet gebouwd zijn, kunnen mogelijk wel geraakt worden door het vervallen van de bouwvrijstelling. De mogelijkheid bestaat dat er handhavend wordt opgetreden tegen de bouw van het project omdat met de bouw en aanleg strijd ontstaat met de Wnb. Bouwprojecten die zijn vergund, maar waarvan de vergunning nog niet onherroepelijk is geworden, worden mogelijk geraakt door het vervallen van de bouwvrijstelling. Het is namelijk mogelijk dat er in bezwaar of beroep wordt aangevoerd dat er ten onrechte gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling. Dit kan tot gevolg hebben dat de vergunning wordt herroepen. Bouwprojecten waarvoor nog geen vergunning is verkregen, zullen geraakt worden door het verval van de bouwvrijstelling. Let wel, wat de exacte gevolgen voor een bouwproject zijn, hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval.

Omgevingswet: het Bbl

In het Besluit bouwwerken en leefomgeving (Bbl), zoals gewijzigd bij het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering, is een artikel opgenomen dat verplicht tot het treffen van adequate maatregelen tot het beperken van stikstofemissies in de bouwfase (artikel 7.19a lid 1 Bbl). De verplichting geldt alleen voor vergunningplichtige bouwactiviteiten en bepaalde meldingplichtige bouw- en sloopactiviteiten (artikel 7.19a lid 2 Bbl). Dit artikel zal tegelijk met de Omgevingswet in werking treden. Volgens de laatste stand van zaken is dit 1 juli 2023. Per bouwproject moet worden bezien welke maatregelen nodig zijn om aan dit artikel te voldoen. Met de term adequaat is bedoeld dat de stikstofbeperkende maatregelen proportioneel moeten zijn in verhouding tot de daarvan te verwachten effecten. Hoe het artikel in de praktijk toegepast en gehandhaafd zal worden is vooralsnog onduidelijk.

De staatssteunregels van de Europese Unie verbieden lidstaten om een selectief economisch voordeel toe te kennen die de mededinging en de handel tussen lidstaten verstoort of dreigt te verstoren. Het begrip ‘staatssteun’ in het Europees recht is bijzonder breed en omvat elk voordeel, in welke vorm ook, toegekend  door de staat en/of door staatsmiddelen op selectieve wijze aan één of meerdere ondernemingen. Deze steun kan bestaan onder uiteenlopende vormen, zoals de verkoop  van onroerend goed aan private partijen onder de marktprijs of publieke ondersteuning van privaat aangehouden infrastructuur.

In beginsel is staatssteun verboden tenzij het is aangemeld bij de Europese Commissie (Commissie) én niet wordt toegekend voordat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend. Toch (a) kwalificeert niet elke steunmaatregel van de overheid als staatssteun, (b) behoeft niet elke nieuwe steunmaatregel te worden aangemeld en (c) is niet elke vorm van staatssteun verboden.

De Commissie heeft immers specifieke juridische instrumenten aangenomen die:

1. bepaalde steunmaatregelen buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels houden wegens het geringe bedrag van de steun (de minimis); er is dan geen sprake van staatssteun;
2. bepaalde categorieën van steun onder strikte voorwaarden vrijstellen van de aanmeldingsplicht;
3. duidelijk maken hoe de staatssteunregels toegepast moeten worden op bepaalde types steun en op welbepaalde sectoren van de industrie;
4. duidelijk maken wanneer steun als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.

In deze paragraaf informeren we  decentrale overheden en marktpartijen  over aandachtstspunten rondom staatssteun van overheden aan ondernemingen, onder meer in het kader van de realisatie van (tijdelijke) flexwoningen.

Juridisch kader 

Artikel 107, lid 1, van het Verdrag over de Werking van de Europese Unie (VWEU) bevat volgend principieel verbod op staatssteun:

“Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”

Uit de tekst blijkt dat een maatregel, om als staatssteun te worden gekwalificeerd, moet voldoen aan een aantal cumulatieve voorwaarden:

1. de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht;
2. de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd;
3. deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via een normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);
4. de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen of een specifieke sector of regio;
5. de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en dreigt te leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.

Staatssteun is een objectief juridisch begrip dat door de Europese hoven (Gerecht en Hof van Justitie van de Europese Unie) en door de Commissie ruim wordt gedefinieerd.  Doelstellingen en intenties bij het uitkeren of ontvangen van staatssteun beïnvloeden de kwalificatie als staatssteun niet; de toepassing van de staatssteunregels ziet op het (mogelijke) effect.

Mogelijke marsroutes 

Eerst rijst de vraag of de voorgenomen steunmaatregel ‘staatssteun proof’ kan worden gemaakt, waarbij een meldingsprocedure bij de Commissie kan worden voorkomen. Kort samengevat kan dit indien de steun in een van de volgende drie categorieën valt:

(i): De minimis steun op basis van de Algemene De minimis Verordening

Kleine steunbedragen vallen buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels omdat zij geacht worden de mededinging niet merkbaar te vervalsen en de tussenstaatse handel niet merkbaar te beïnvloeden. De Algemene De Minimis Verordening nr. 1407/2013/EU bepaalt de voorwaarden die daartoe vervuld moeten worden. Om als de minimis te kwalificeren, mag het bedrag aan toegekende steun het volgende plafond niet overschrijden: het totale bedrag aan steun per lidstaat verleend aan één zelfstandige onderneming bedraagt niet meer dan EUR 200.000 over een periode van drie belastingjaren. Bedragen boven dit plafond kwalificeren niet als de minimissteun.

Zonder naar volledigheid te streven, lichten wij twee belangrijke voorwaarden van de De Minimis Verordening  uit.

Allereerst is de De Minimis Verordening enkel van toepassing op zogenaamde ‘transparante steun’, dit is steun waarvan het bruto-subsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse moet worden uitgevoerd.

Ten tweede dienen overheden rekening te houden met de regels betreffende cumulatie. Voor reguliere de-minimissteun geldt bijvoorbeeld dat over een periode van drie belastingjaren tot € 200.000,- aan steun mag worden verleend. Als dit plafond is bereikt, mag aan de onderneming in het betreffende jaar geen reguliere de-minimissteun meer worden verleend.

In sommige gevallen kunnen steunbedragen die zijn verstrekt op basis van verschillende de-minimisverordeningen met elkaar gecumuleerd worden. Zo bepaalt de DAEB De Minimis-Verordening 360/2012/EU (zoals gewijzigd) dat de-minimissteun op grond van de DAEB De Minimis Verordening met reguliere de-minimissteun mag worden gecumuleerd tot het plafond van EUR 500.000. Bovendien geldt dat in de situatie dat een onderneming voor bepaalde activiteiten al eens staatssteun heeft ontvangen op basis van een groepsvrijstellingsverordening (bijvoorbeeld de Algemene Groepsvrijstellingsverordening 651/2014, ook wel aangeduid als “AGVV”) of reeds eerder voor bepaalde activiteiten staatssteun heeft ontvangen die was goedgekeurd door de Commissie, dan mag de cumulatie van de de-minimissteun met al eerder ontvangen steun er niet toe leiden dat de hoogste toepasselijke steunintensiteit of het hoogste toepasselijke steunbedrag wordt overschreden.

Tot slot iets over praktische gevolgen van het eventueel bewandelen van een route waarbij de omvang van de steun beperkt wordt om onder de De minimis Verordening te vallen. De gemeente/decentrale overheid zal moeten verzekeren dat de ontvanger gerechtigd is om de minimis steun te ontvangen. Volgens de De Minimis Verordening moet zij zich ervan vergewissen dat geen ongeoorloofde cumulatie plaatsvindt en dat aan alle andere voorwaarden van de Verordening is voldaan. Bovendien is de gemeente onderworpen aan vergaande verplichtingen ten aanzien van administratie en monitoring. Er ligt hiervoor dus een belangrijke verantwoordelijkheid bij de gemeente.

(ii): De minimis steun vanwege de DAEB De Minimis Verordening of verenigbare, niet-meldingsplichtig staatssteun gelet op het DAEB Vrijstellingsbesluit.

Ervan uitgaande dat een gemeente kan objectiveren dat er sprake is van een marktfalen en dat een alternatieve oplossing geen doorgang kan vinden zonder een bijdrage van overheidswege, zou kunnen worden betoogd dat van de additionele ruimte die bestaat voor Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) kan worden geprofiteerd. Daarbij gaat het concreet om (i) de  aparte DAEB De Minimis Verordening; of (ii) het DAEB Vrijstellingsbesluit. Voorwaarde hiervoor is wel dat de gemeente een DAEB-aanwijzingsbesluit neemt.  

Op basis van de regeling van het begrip DAEB in artikelen 14 en 106 lid 2 VWEU zijn ondernemingen die met een DAEB zijn belast uitgezonderd van de normaal toepasselijke verdragsregels, inclusief de staatssteunregels – indien zij zonder die uitzondering de hun toevertrouwde DAEB niet zouden kunnen vervullen.

In 2003 heeft het HvJEU het arrest Altmark geveld over ‘openbare dienstverplichtingen’, een begrip dat op dezelfde wijze wordt ingevuld als het begrip ‘DAEB’ in artikel 106 VWEU. In dat arrest oordeelde het HvJEU dat compensatie als tegenprestatie voor openbare dienstverplichtingen geen ‘voordeel’ vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien vier voorwaarden zijn vervuld. Een kernelement daarbij is dat de Commissie een marktfalen vereist; een dienst kan slechts als DAEB kwalificeren, indien een normale onderneming die ageert in het eigen commercieel belang de dienst nooit, of nooit onder dezelfde voorwaarden, zou aanbieden. De vier voorwaarden waaraan moet worden voldaan  voordat een compensatie niet als een steunmaatregel aangemerkt wordt zijn als volgt:

(i) de begunstigde onderneming is daadwerkelijk belast met de uitvoering van een DAEB, en die verplichtingen zijn duidelijk omschreven;

(ii) de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, zijn vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgesteld;

(iii) de compensatie is niet hoger dan nodig om de kosten van de uitvoering van de DAEB geheel of gedeeltelijk te dekken (waarbij wel rekening gehouden mag worden met de opbrengsten en een redelijke winst); en

(iv) wanneer de onderneming niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, dient de compensatie vastgesteld te worden op basis van kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze dienst uit te voeren.

Voor zover niet zou worden voldaan aan de Altmark-criteria, en dan met name de voorwaarde dat via openbare aanbesteding of benchmarking wordt bepaald wie met de openbaredienstverplichtingen wordt belast, zoals ook aan de orde was in het Commissiebesluit uit 2009 ten aanzien van steunmaatregelen met kenmerken nr. E 2/2005 en N 642/2009 (Commissiebesluit 2009), heeft de Commissie richtlijnen opgesteld die nadere toelichting geven bij de interpretatie van de vier Altmark criteria en over de wijze waarop de vergoeding voor een DAEB door de Commissie behandeld wordt indien één van de criteria niet is vervuld (het zogenaamde ‘DAEB pakket’ of ‘Altmark pakket’). Het tweede DAEB pakket dateert van 2012 en bestaat uit vier instrumenten. Twee daarvan kunnen in het bijzonder relevant zijn.

Een fundamenteel criterium voor beide instrumenten is dat de desbetreffende activiteit daadwerkelijk een DAEB, dus een openbare dienst, is. Dit blijkt duidelijk uit het feit dat de DAEB De Minimis Verordening en het DAEB Vrijstellingsbesluit enkel betrekking hebben op compensatie voor het uitvoeren van een DAEB in de zin van artikel 106, lid 2, van het VWEU.

De DAEB De Minimis Verordening.

De Commissie heeft een aparte de minimis verordening aangenomen voor DAEBs. Toekenning van een vergoeding tot EUR 500.000 over drie belastingjaren aan een onderneming belast met een DAEB maakt volgens de Verordening geen staatssteun . De grens ligt dus beduidend hoger dan de EUR 200.000 onder de ‘gewone’ De Minimis Verordening. Zoals de ‘gewone’ De Minimis Verordening is ook deze Verordening alleen van toepassing op transparante steun.  Ook de verplichtingen inzake monitoring zijn gelijkaardig.  Bij de DAEB De Minimis Verordening hoeft er (net als bij de reguliere de-minimisverordening) geen separate kennisgeving en rapportage plaats te vinden.

Tot slot nog de volgende drie zaken die van belang zijn. Allereerst is (a) de DAEB De Minimis Verordening in beginsel van toepassing tot 31 december 2023. Hoewel ze de afgelopen jaren steeds is verlengd, bestaat er geen zekerheid dat dit opnieuw zal gebeuren. Ten tweede (b) dient de decentrale overheidsorganisatie die de DAEB-de-minimissteun wil verlenen, de betreffende DAEB door middel van een aanwijzingsbesluit vast te leggen. Hierbij is het van belang dat het algemeen economisch belang, dat ten grondslag ligt aan de vastlegging van de DAEB, goed wordt gemotiveerd. Voorafgaand aan het besluit van de decentrale overheid tot de DAEB-compensatie dient een exacte omschrijving van de DAEB-activiteiten te worden opgenomen. Tot slot is (c) samenloop (cumulatie) van DAEB-de-minimissteun met reguliere de-minimissteun in beginsel toegestaan. Maar in het geval dat beide steunvormen worden verleend ten behoeve van één DAEB dan geldt het maximum van EUR 500.000 als grens.

Het DAEB Vrijstellingsbesluit

Dit ‘Besluit’ is in wezen een groepsvrijstelling uitgevaardigd door de Commissie. Vrijgesteld wordt compensatie ten behoeve van het verrichten van DAEBs in andere sectoren dan vervoer en vervoersinfrastructuur. Steun aan ondernemingen op het gebied van sociale huisvesting valt specifiek binnen het toepassingsgebied van het DAEB Vrijstellingsbesluit (artikel 2, lid 1, onder c), van dat besluit).

Indien aan de voorwaarden van het Besluit voldaan is, wordt de steun niet enkel verenigbaar geacht met de interne markt, maar wordt de steun bovendien ook vrijgesteld van de normale plicht tot voorafgaande aanmelding bij de Commissie.

Het DAEB Vrijstellingsbesluit legt onder meer de volgende voorwaarden op:

– de periode waarvoor de begunstigde onderneming met het beheer van de DAEB wordt belast, beloopt maximum tien jaar (behoudens eventueel indien [SE2] de begunstigde een zware investering heeft moeten doen die over meer dan tien jaar moet worden afgeschreven);

– de onderneming/begunstigde wordt belast met een openbaredienstverplichting door één of meerdere besluiten die ten minste de volgende vermeldingen bevatten:

• Inhoud en duur van de openbaredienstverplichtingen;
• De betrokken onderneming en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied;
• De aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die de onderneming door het toewijzende overheidsorgaan zijn verleend;
• Een beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor berekening, monitoring en herziening van de compensatie;
• Een verwijzing naar het Besluit; en
• De regelingen om eventuele overcompensatie te vermijden en terug te vorderen;
• Het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan wat nodig is ter dekking van de netto-kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van een redelijke winst.

Specifieke regels ten aanzien van sociale woningbouw door woningcorporaties

De bouw en verhuur van sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed door woningcorporaties is in het Commissiebesluit 2009 onder strikte voorwaarden als DAEB goedgekeurd. Dit is vervolgens omgezet in de Woningwet. Woningcorporaties mogen sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed realiseren op basis van een aantal steuninstrumenten. In artikel 61 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting zijn steunvormen omschreven die in aanmerking kunnen komen voor een DAEB-compensatie.

De activiteiten van woningcorporaties die als DAEB zijn aangemerkt, zijn het bouwen, beheren en verhuren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen, het bouwen en ontwikkelen van maatschappelijk vastgoed en het investeren in leefbaarheid. Voor deze DAEB-taken wordt de sector gecompenseerd. De wijze van compensatie en de omvang daarvan zijn specifiek vastgesteld door de Europese Commissie voor het Nederlandse stelsel van woningcorporaties in het Commissiebesluit van 2009. Zo zijn er op grond van het Commissiebesluit van 2009 drie vormen van staatssteun toegestaan:

• Overheidsgaranties op de borging van leningen. Dit betreft de garanties die het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) verstrekt op de leningen die de sector aangaat.
• Het geven van project- en saneringssteun aan corporaties.
• Het geven van steun door middel van lagere grondkosten bij de aankoop van grond van gemeenten.

Deze steunmaatregelen mogen op grond van het Commissiebesluit 2009 aan woningcorporaties worden gegeven ter compensatie van de kosten van haar DAEB-activiteiten. Ook de invulling van het tweede en derde criterium uit de jurisprudentie (respectievelijk: een objectieve kostentoerekening en het voorkomen van overcompensatie) is voor Nederland specifiek vastgelegd in het Commissiebesluit 2009. De voorwaarden die voor de DAEB-activiteiten gelden, zijn in de Nederlandse regelgeving uitgewerkt in de herziene Woningwet 2015 en bijbehorende AMvB en ministeriele regeling (Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting en Regeling Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting).

Voor gemeenten is enkel de mogelijkheid tot verlaagde grondkostensubsidies relevant. De steuninstrumenten van borging van leningen en projectsteun en saneringssteun zijn voorbehouden aan respectievelijk het WSW en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Een decentrale overheid kan een aanvullende subsidie geven voor een specifiek project van een woningcorporatie dat valt onder de DAEB voor sociale huisvesting. Een dergelijke nieuwe maatregel zou betekenen dat er een nieuwe, afzonderlijke DAEB ingesteld wordt voor een afgebakende doelgroep op de woningmarkt. Deze nieuwe DAEB moet voldoende onderscheidend zijn ten opzichte van de reeds bestaande DAEB: dit kan het geval zijn op grond van de openbare taken waar het over gaat, het type financiële instrumenten en/of de ondernemingen die de DAEB op de woningmarkt gaan uitvoeren. Een voorbeeld hiervan is de DAEB die de afgelopen jaren is ingesteld voor de korting op de verhuurderheffing bij nieuwbouw. Niet uitsluitend corporaties, maar alle ondernemers met meer dan vijftig sociale huurwoningen zijn belast met de uitvoering van deze DAEB. Over de vestiging van een nieuwe DAEB en het geven van steun dient de Europese Commissie geïnformeerd te worden en goedkeuring te geven als deze niet voldoet aan het DAEB-Vrijstellingsbesluit. Ook geldt om de twee jaar een rapportageverplichting aan de Europese Commissie over de uitvoering en de uitgaven

Bij de omschrijving van de nieuwe afzonderlijke DAEB dient er rekening gehouden te worden met DAEB-activiteiten die in de Woningwet worden omschreven. De aanvullende subsidie moet als aanvullende DAEB worden vastgelegd, waarin tenminste de volgende punten worden opgenomen:

– De duur van het project;
– Een verwijzing naar het DAEB Vrijstellingsbesluit;
– Voorwaarden voor het scheiden van kosten en opbrengsten conform het DAEB-Vrijstellingsbesluit;
– Goede waarborgen om overcompensatie te voorkomen en daar op te controleren.

In artikel 61 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting is omschreven wat de maximale compensatie voor een woningcorporatie in enig boekjaar mag zijn. Het Besluit geeft daarbij ook een formule. Wanneer uit de in genoemd artikel 61 beschreven berekeningswijze zou volgen dat er sprake is van overcompensatie, zal de minister deze overcompensatie terugvorderen.

(iii): verenigbaar staatssteun die is vrijgesteld van de meldingsprocedure onder de Algemene  Groepsvrijstellingsverordening (AGVV)

Een alternatief is het doen van een beroep op de AGVV, waar de AGVV daarvoor ruimte biedt. Staatssteun die in lijn met de voorwaarden van de AGVV wordt verstrekt, is vrijgesteld van de verplichting om de steun aan de Commissie te melden. Wel dient een kennisgeving plaats te vinden.

Melden? 

Pas als er geen sprake is van steun in de categorieën (i)-(iii), komt men toe aan de mogelijkheden die het derde lid van artikel 107 VWEU biedt. Anders dan bij scenario’s (i)-(iii) betekent dit dat gemeenten de meldingsprocedure bij de Europese Commissie zullen moeten doorlopen. Voor aan te melden steun geldt een ‘standstill’ bepaling: de steunmaatregel mag niet uitgevoerd worden totdat de Commissie haar goedkeuring daarvoor geeft.

Bij die beoordeling door de Commissie geldt dat staatssteun in bepaalde specifieke omstandigheden kan worden geacht het functioneren van een markteconomie positief te beïnvloeden. In zulke gevallen bepaalt het VWEU dat bepaalde categorieën van steun verenigbaar zijn of kunnen zijn met de interne markt. Indien de Commissie na een grondige analyse van de juridische en economische aspecten van de voorgestelde maatregel, tot het besluit komt dat de negatieve effecten voor de handel en mededinging minder zwaar doorwegen dan de positieve gevolgen voor de doelstelling van algemeen belang, zal de Commissie een vrijstelling (kunnen) verlenen van het principieel verbod van uitkering van staatssteun.

Er is uitgebreide jurisprudentie over de vraag wanneer sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Deze jurisprudentie is samengevat in een schema, bedoeld als hulpmiddel om in een concreet geval te kwalificeren of een dergelijk project aan de orde is.

Download het document 'UVTH stedelijke ontwikkeling'

Naar verwachting treedt de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking. De Omgevingswet bundelt de huidige wetten voor de leefomgeving (bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur). De huidige omgevingsrechtelijke wet- en regelgeving kent 26 wetten, 60 Algemene maatregelen van bestuur en 75 ministeriële regelingen. Deze worden vervangen door 1 wet (de Omgevingswet), 4 Algemene maatregelen van bestuur (AMvB) en 1 Ministeriële regeling (de Omgevingsregeling). De 4 Algemene maatregelen van bestuur zijn

• Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
• Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
• Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
• Omgevingsbesluit (Ow).

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Crisis- en herstelwet (Chw), de Wet ruimtelijk ordening (Wro), de Wet geluidhinder, het Besluit omgevingsrecht (Bor), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en het Bouwbesluit.

Uitgebreide informatie over de Omgevingswet is te vinden op www.iplo.nl en www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl

Het omgevingsplan

Onder de Omgevingswet bestaat het bestemmingsplan niet meer. Dit wordt vervangen door een omgevingsplan. Het omgevingsplan wordt het centrale instrument van de Omgevingswet en is ruimer van opzet dan het bestemmingsplan. Gaat het bij een bestemmingsplan om ‘een goede ruimtelijke ordening’, bij het omgevingsplan gaat het om regels voor de gehele fysieke leefomgeving.

Daar waar er nu per gemeente verschillende bestemmingsplannen naast en over elkaar heen gelden, wordt dat onder de Omgevingswet één omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente.

In het omgevingsplan kunnen gemeenten milieunormen opnemen. Zo kan de gemeente binnen de bandbreedte die Rijksregels bieden (in het Bal en Bkl) afwijken van standaard milieunormen. Ook kunnen gemeenten activiteiten aanwijzen als milieubelastende activiteiten en daaraan (binnen de bandbreedte van de Rijksregels) normen verbinden ten aanzien van bijvoorbeeld geluid en geur. Het gaat dan bijvoorbeeld om hotels, restaurants, detailhandel en ook gebouwen voor permanente of tijdelijke bewoning. Zo kan de gemeente in het omgevingsplan bijvoorbeeld een hogere geluidsbelasting toestaan op een geluidsgevoelig gebouw zoals een woning.

Het omgevingsplan bevat ook regels die nu nog in gemeentelijke verordeningen staan, mits de regels betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (denk aan regels over kappen of over ligplaatsen voor woonboten). Ook welstandseisen staan in het omgevingsplan.

Verschijningsvorm van regels

In het omgevingsplan leggen de gemeenten regels voor activiteiten vast. Het plan geeft aan op welke locatie activiteiten zijn toegestaan en onder welke voorwaarden. Als het omgevingsplan geen regels over een activiteit stelt, is de activiteit toegestaan. Een initiatiefnemer kan deze activiteit uitvoeren zonder beperkingen door het omgevingsplan. Om toch beperkingen en voorwaarden op te nemen, kan de gemeente voor verschillende sturingsmethoden kiezen door:

• activiteiten niet regelen (dus toestaan);
• activiteiten toestaan, eventueel onder voorwaarden (of zorgplicht),
• activiteiten toestaan met informatieplicht;
• activiteiten toestaan met maatwerkvoorschriftbevoegdheid;
• activiteiten verbieden zonder voorafgaande melding;
• activiteiten verbieden zonder vergunning; of
• activiteiten absoluut verbieden.

Afwijken van het omgevingsplan

De omgevingsplanactiviteit (OPA)

Een vergunning kan nodig zijn op grond van het omgevingsplan. Het kan ook zo zijn dat een vergunning nodig is omdat er strijd is met het omgevingsplan. In beide gevallen gaat het om een omgevingsplanactiviteit (OPA).

Een OPA kent drie vormen:

1. Een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;
2. Een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan;
3. Een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Categorie a betreft de activiteiten die voldoen aan de regels van het omgevingsplan en waarvoor een vergunning nodig is. Dit is de binnenplanse OPA. Een gemeente kan een dergelijke binnenplanse OPA opnemen als ze een activiteit op zichzelf genomen toelaatbaar acht, maar toch een voorafgaand toetsingsmoment wil hebben. Als er een vergunningplicht is opgenomen, zullen er ook beoordelingsregels gelden aan de hand waarvan wordt beoordeeld of de omgevingsvergunning kan worden afgegeven. Dit worden binnenplanse beoordelingsregels genoemd.

In categorie b betreft een buitenplanse OPA. Het gaat om activiteiten die het omgevingsplan vergunningplichtig stelt, maar waarvoor de vergunning vanwege strijd met de beoordelingsregels in het omgevingsplan zou moeten worden geweigerd. Een dergelijke activiteit kan alsnog via een buitenplanse OPA worden vergund. 

Categorie c betreft ook een buitenplanse OPA. Het gaat dan om een activiteit die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt en waarvoor het omgevingsplan dus niet voorziet in een vergunningstelsel en daarmee ook niet in binnenplanse beoordelingsregels. Te denken valt aan het bouwen van woningen daar waar alleen kantoren zijn toegestaan. Een dergelijke activiteit kan alsnog via een buitenplanse OPA worden vergund.

Reguliere voorbereidingsprocedure is de standaard

De omgevingsvergunning voor de OPA wordt voorbereid met de reguliere procedure (8 weken met eenmalige verlengingsmogelijkheid tot 14 weken, gevolgd door bezwaar, beroep en hoger beroep).

De reguliere procedure wordt onder de Omgevingswet de standaard voor een omgevingsvergunning (dus ook de omgevingsvergunning voor bouwen). Ook voor de meer ingrijpende projecten waarvoor onder de Wabo de uitgebreide procedure gold. Er zijn uitzonderingen.

De uitgebreide procedure (maximaal zes maanden met eenmalige verlengingsmogelijkheid tot hoogstens 32 weken, met een zienswijzemogelijkheid, gevolgd door beroep en hoger beroep) is van toepassing indien:

• er een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt;
• dit in het Omgevingsbesluit is bepaald (bijvoorbeeld een rijksmonumentenactiviteit en/of een Natura 2000-activiteit);
• het bevoegd gezag de uitgebreide procedure van toepassing verklaart omdat de aanvrager daarom heeft verzocht of daarmee heeft instemt (in uitzonderingsgevallen is instemming van de aanvrager niet vereist; namelijk als het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor een activiteit die aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben). 

De termijn van 8 tot 14 weken wordt automatisch (dus zonder apart besluit) verlengd met vier weken als er instemming van een ander orgaan nodig is.

Adviesrecht gemeenteraad

Bevoegd gezag voor het afgeven van een omgevingsvergunning voor een OPA is in beginsel het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad kan via het adviesrecht afdwingen dat ze invloed heeft op de afgifte van de omgevingsvergunning. De gemeenteraad kan bepaalde gevallen aanwijzen waarin zij adviseur is. Het college van burgemeester en wethouders moet dan over de omgevingsvergunning beslissen met inachtneming van het advies van de gemeenteraad. Het is een bindend advies. De verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad die onder de Wabo verplicht is voor de uitgebreide afwijking van het bestemmingsplan komt te vervallen. Was onder de Wabo het uitgangspunt dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was, onder de Omgevingswet is dit omgekeerd: alleen als de gemeenteraad actief gevallen aanwijst waarin zij adviseur is geldt er een bindend adviesrecht voor de gemeenteraad.

Kruimelontheffing vervalt

De kruimelgevallenregeling van artikel 4 Bijlage II Bor bestaat onder de Omgevingswet niet meer. De kruimelontheffing was met name van belang omdat er buitenplans kon worden afgeweken via de reguliere procedure van 8 weken in plaats van de uitgebreide procedure van 26 weken. Onder de Omgevingswet wordt de reguliere procedure echter de standaard. Om die reden is aan de kruimelgevallenregeling geen behoefte meer. Dat wil niet zeggen dat de in de kruimellijst opgenomen activiteiten niet meer relevant zijn. De lijst kan door de gemeente overgenomen worden in het omgevingsplan. Bovendien hebben veel gemeentenbeleid over de wijze van beoordeling van aanvragen voor kruimelgevallen. Dat beleid kan onder de Omgevingswet nog steeds worden gebruikt.

Bouwen onder de Omgevingswet

De knip

De Omgevingswet introduceert ‘de knip’: de technische beoordeling en de ruimtelijke beoordeling van een bouwactiviteit worden uit elkaar getrokken en gesplitst in twee afzonderlijke activiteiten, de (technische) bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit (OPA). De bouwactiviteit wordt getoetst aan de technische regels in het Bbl (de opvolger van het Bouwbesluit) en de OPA aan het omgevingsplan. De vergunningen staan dus los van elkaar en worden los van elkaar afgegeven.

Hoofdregel is dat geen technische bouwvergunning is vereist, tenzij het Bbl bepaalt dat er wél een vergunningplicht geldt. De vergunning plichtige activiteiten staan in artikel 2.25 Bbl en 2.26 Bbl. Het betreft onder meer een gebouw of ander bouwwerk met een dak, dat hoger is dan 5 meter of bij meer dan één bouwlaag is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger. Artikel 2.27 Bbl bevat dan weer bouwactiviteiten die vergunning vrij zijn. Ook artikel 2.29 Bbl bevat vergunning vrije bouwactiviteiten. De activiteiten komen voor een groot deel overeen met de vergunning vrije activiteiten onder de Bor.

De technische bouwactiviteit wordt vergund als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de technische regels in het Bbl. Het Bbl is de opvolger van het Bouwbesluit. Veel van de huidige regels in het Bouwbesluit worden overgenomen in het Bbl. Het Bbl kent een indeling per bouwfase. Voor nieuwbouw (hoofdstuk 4) en bestaande bouw (hoofdstuk 3) verandert er weinig wat betreft opzet. In hoofdstuk 5 staan regels over verbouwen en verplaatsen van bestaande bouwwerken. In dit hoofdstuk wordt veelvuldig verwezen naar artikelen in hoofdstuk 3 en 4. Afdeling 7.1 Bbl is van toepassing op bouw- en sloopactiviteiten.

Voor nieuwbouw geldt dat er voor de technische bouwactiviteit ook moet worden voldaan aan eventuele maatwerkregels in het omgevingsplan. Het Bbl maakt het mogelijk om binnen een bepaalde bandbreedte af te wijken van standaardregels in het Bbl. Dit worden maakwerkregels genoemd. Het Bbl bevat maar weinig mogelijkheden tot het stellen van maatwerkregels. Een voorbeeld is het stellen van soepelere bruikbaarheidseisen aan woonfuncties zodat op locatieniveau al dan niet ruimte wordt gegeven aan alternatieve woonvormen. Een ander voorbeeld is dat in een omgevingsplan kan worden afgeweken van de gevallen waarin het Bbl voorschrijft dat een gebruiksmelding moet worden gedaan.

De meldplicht onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Naast de categorie vergunning plichtige en vergunning vrije activiteiten, kent de Omgevingswet ook meldingsplichtige bouwactiviteiten. Deze meldingsplicht is het gevolg van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) die gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt.

Kern van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is dat het bevoegd gezag niet meer vooraf, dus preventief, een project toetst aan de technische eisen, maar dat een onafhankelijke kwaliteitsborger (onder andere te vinden via het Register Kwaliteitsborgers) het bouwtoezicht op zich neemt. Deze kwaliteitsborger beoordeelt of het bouwplan aan de technische eisen voldoet, inventariseert de risico’s en beschrijft de maatregelen die ervoor zorgen dat het bouwplan aan de regels voldoet. De kwaliteitsborger maakt een risicobeoordeling en legt controlemaatregelen vast in een borgingsplan. Tijdens de bouw controleert de kwaliteitsborger de bouw en beziet of alles volgens de bouwtechnische regels verloopt. Als het bouwproject gereed is, stelt de kwaliteitsborger een verklaring op. Deze verklaring moet samen met andere dossierstukken bij het bevoegd gezag worden ingediend. Dit is de gereed melding. Een gereed melding moet ten minste twee weken voor feitelijke ingebruikname van het bouwwerk bij het bevoegd gezag worden ingediend. Zonder die gereed melding is het verboden het bouwwerk in gebruik te nemen.

Dit systeem wordt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet niet voor alle soorten bouwwerken ingevoerd. In eerste instantie gaat het alleen gelden voor ‘gevolgklasse 1’. Het Bbl definieert momenteel alleen gevolgklasse 1. De Nota van Toelichting bij de Wkb licht toe wat onder gevolgklassen 2 en 3 zal vallen. Voor deze gevolgklassen zal het Bbl te zijner tijd worden aangepast. De indeling in gevolgklassen 1, 2 en 3 is opgesteld aan de hand van de constructieve veiligheid en de brandveiligheid. Hoe groter de gevolgen als een bouwwerk instort, hoe hoger de gevolgklasse. Gevolgklasse 1 bevat een laag risico en hieronder vallen eenvoudige bouwwerken, waaronder grondgebonden woningen. Gevolgklasse 2 is de midden categorie en hieronder zullen blijkens de toelichting te zijner tijd veel bouwwerken tot 70 meter hoog vallen. Onder meer gestapelde woningen zullen hier onder gaan vallen. Gevolgklasse 3 is de hoogste categorie en hierin zullen onder meer ziekenhuizen en bouwwerken hoger dan 70 meter vallen.

Voor bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 is geen vergunning nodig, wel moet een bouwmelding worden ingediend. Er gelden overigens uitzonderingen waardoor een gevolgklasse 1 bouwwerk alsnog een technische bouwvergunning nodig heeft. Dat is onder meer zo wanneer voor het bouwwerk een melding brandveilig gebruik verplicht is.

Tijdelijke bouwwerken

Net als onder de Wabo is het onder de Omgevingswet mogelijk om aan een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit een termijn te verbinden (zie artikel 5.36 lid 1 Omgevingswet). Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is een aflopende activiteit: de vergunning werkt uit als het bouwwerk is gebouwd. Voor die omgevingsvergunning geldt, net als onder de Wabo, dat in de omgevingsvergunning kan worden bepaald dat de vergunninghouder na afloop van een bepaalde termijn de toestand heeft hersteld zoals deze bestond vóór afgifte van de omgevingsvergunning (zie artikel 5.36 lid 2 Omgevingswet).

Wordt er een tijdelijk bouwwerk vergund, dan moet er in de omgevingsvergunning voor bouwen worden bepaald dat na een termijn van maximaal 15 jaar de vergunninghouder verplicht is de oude toestand te herstellen. Deze termijn is gelijk aan de termijn als genoemd in het Bbl voor een tijdelijk bouwwerk. Tijdelijke bouwwerken mogen aan lagere eisen voldoen dan het nieuwbouwniveau (in beginsel bestaande bouw). Blijft een tijdelijk bouwwerk na afloop van de termijn staan, dan moet het alsnog voldoen aan nieuwbouweisen. Wordt een tijdelijk bouwwerk verplaatst, dan blijft hetzelfde kwaliteitsniveau gelden, mits sprake is van een ongewijzigde samenstelling. Dit is een voortzetting van de huidige regeling onder de Wabo en het Bouwbesluit.

Geluid

In het Bbl staat in artikel 4.105, 4.109 en 4.116 dat een tijdelijk bouwwerk met een instandhoudingstermijn van ten hoogste tien jaar mag volstaan met een niveau van eisen dat 10dB of dB(A) lager is dan het voorgeschreven niveau. Voor wat betreft het onderwerp geluid, is tevens van belang dat het Bkl bepaalt dat de geluidnormen die gelden voor geluidgevoelige gebouwen (zoals woningen) in zones (geluidsaandachtsgebieden) rondom wegen, spoorwegen en industrieterreinen niet gelden voor een geluidgevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit is toegelaten voor een duur van niet meer dan tien jaar. Dit is een voortzetting van de regeling onder de Wet geluidhinder.

Participatie

Zowel bij de vaststelling van een omgevingsplan als de afgifte van een omgevingsvergunning moet voldaan zijn aan de eisen van participatie. Wat de omvang van een activiteit ook is, een aanvrager moet bij de aanvraag om een omgevingsvergunning aangeven of hij, voordat hij de aanvraag heeft ingediend, burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag heeft betrokken en zo ja, hoe die zijn betrokken en wat de resultaten zijn. Participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning is niet verplicht. Wel kan het voor de gemeente aanleiding zijn om alsnog zelf participatie mogelijk te maken door bijvoorbeeld de gelegenheid te bieden zienswijze in te dienen op de aanvraag. Voor de buitenplanse OPA geldt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie wél verplicht is. Dit zal zich met name voordoen bij activiteiten die grootschalig zijn van aard. Er zijn verschillende manieren om participatie vorm te geven. Inspiratie is te vinden op https://iplo.nl/participatieomgevingswet/.

Overgangsrecht

Het omgevingsplan van rechtswege

Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, ontstaat er van rechtswege een omgevingsplan. Het omgevingsplan van rechtswege bestaat uit een tijdelijk deel en een niet tijdelijk deel. Van het tijdelijke deel maken onder meer uit de oude bestemmingsplannen, beheers verordeningen, exploitatieplannen, voorbereidingsbesluiten en ook de zogeheten bruidsschat.

De bruidsschat zijn rijksregels die nu nog in bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Bouwbesluit 2012 en het Besluit omgevingsrecht staan en die nog lokaal vertaald moeten worden in het omgevingsplan. De bruidsschat voorkomt dat er rijksregels vervallen waarvoor de gemeente nog geen nieuwe regels heeft opgesteld. Zonder die bruidsschat zou er een gat vallen in lokale regelgeving. Voor gemeenten bevat de bruidsschat onder meer milieuregels voor activiteiten als horeca, supermarkten en regels over gevolgen van activiteiten, zoals de aansluiting van gebouwen op nutsvoorzieningen en de hoeveelheid geluid of geur voor de omgeving. Het is vervolgens aan de gemeente zelf om de bruidsschat aan te passen.

Het tijdelijk deel moet uiterlijk op 31 december 2029 zijn omgezet naar het niet tijdelijke deel van het omgevingsplan. Gedurende de overgangsfase wordt het tijdelijke deel dus steeds kleiner en het nieuwe deel steeds groter. Ook worden de plaatselijke verordeningen overgebracht naar het omgevingsplan nieuwe deel. Gemeenten hoeven niet in één keer het tijdelijke deel om te zetten naar het niet tijdelijke deel. Dat kan ook in stappen en dat zal in de praktijk ook gebeuren.

Procedures en vergunningen

Procedures die zijn gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het oude recht. Is de aanvraag vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediend, dan wordt deze conform het oude recht afgehandeld. Voor bestemmingsplannen geldt dat deze volgens het regime van de Wro worden voortgezet als vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

Wanneer een vergunning voor een activiteit onder de Omgevingswet blijft bestaan, dan wordt dit van rechtswege een vergunning op grond van de Omgevingswet. Zo wordt een omgevingsvergunning voor bouwen aangemerkt als een binnenplanse omgevingsplanactiviteit bouw en een omgevingsvergunning voor een projectafwijkingsbesluit wordt aangemerkt als een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Ook bestaande vergunningvoorschriften blijven gelden. Als voor een bepaalde activiteit geen vergunning meer nodig is, dan worden de oude vergunningvoorschriften maatwerkvoorschriften.

Casus transformatie kantoor

De eigenaar van een binnen de bebouwde kom gelegen kantoorgebouw wil dit transformeren naar zelfstandige woningen voor de opvang van Oekraïense ontheemden. Het geldende bestemmingsplan laat uitsluitend de bestemming ‘kantoor’ toe op de locatie. Om het kantoorgebouw geschikt te maken voor tijdelijke huisvesting moet dan ook worden afgeweken van het bestemmingsplan

Waarschijnlijk kan de eigenaar gebruik makenv an de ‘kruimelregeling’ in artikel 4 en dan specifiek van lid 9 Bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor): “het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.” De procedure neemt acht weken in beslag met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van maximaal zes weken. Voor lid 9 geldt geen maximum termijn. Het bevoegd gezag (college van burgemeester en wethouders van de gemeente) kan wel een termijn verbinden aan de omgevingsvergunning, maar kan deze ook permanent verlenen.

Er moet bepaald worden of de transformatie een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ is als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Of dit het geval is, hangt af van de omstandigheden van het geval. De algemene lijn bij transformatieprojecten lijkt te zijn dat er niet snel sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Omdat het gaat om zelfstandige woningen, is er geen melding brandveilig gebruik of een omgevingsvergunning brandveilig gebruik nodig. Dit is anders op het moment dat er een gemeenschappelijke ruimte wordt gecreëerd die bedoeld is voor meer dan 50 personen tegelijk. Dan moet er een melding brandveilig gebruik worden ingediend.

Casus nieuwbouw op bedrijventerrein

De eigenaar van een groothandel gelegen op een bedrijventerrein wil het pand slopen en vervolgens flexwoningen bouwen die er 20 jaar zullen staan. De bestemming van het perceel is ‘bedrijventerrein’ waarop bedrijven tot en met categorie 3.2 zijn toegestaan (zie omgevingplan).

Er kan geen gebruik worden gemaakt van de ‘kruimelregeling’ van artikel 4 lid 11 Bijlage II Bor: “een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Om de totale looptijd van twintig jaar mogelijk te maken, dient er een ‘projectafwijkingsbesluit’ te worden genomen of moet het bestemmingsplan worden aangepast. De uitgebreide procedure is dan van toepassing.

Onderzocht kan worden of het mogelijk is om, anticiperend op een nieuw bestemmingsplan alsnog gebruik te maken van de ‘kruimelregeling’. Dit is mogelijk als wordt aangetoond dat de situatie die wordt vergund na afloop van tien jaar ongedaan ‘kan worden gemaakt. Voor flexwoningen kan worden aangenomen dat dit het geval is. Wel moet worden beoordeeld of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Aspecten die meegenomen worden in de beoordeling zijn o.a. het aantal flexwoningen, de mogelijkheden op het huidige perceel, de omgeving van het perceel ende duur van de bewoning.

Omdat de woningen op een bedrijventerrein worden gebouwd, moet ook beoordeeld worden of de woningen vallen binnen de milieuzones van andere bedrijven die op het terrein zijn gevestigd. Volgens de Handreiking bedrijven en milieuzonering moeten bepaalde afstanden in acht worden genomen tussen bedrijven en gevoelige objecten, zoals woningen. Voorafgaand dient ook te worden beoordeeld welke ruimte bestaande bedrijven hebben voor uitbreiding en/of benutting van rechten die ze reeds hebben, bijvoorbeeld in hun vergunning of vanwege meldingen die zijn gedaan onder het Activiteitenbesluit. Het is van belang om deze bedrijven te betrekken in de voorbereiding van de planvorming.

Casus nieuwbouw korter dan tien jaar langs snelweg (Wgh en Bouwbesluit)

Een gemeente is van plan op haar eigen gronden flexwoningen voor de duur van maximaal vijf jaar te plaatsen. Na die vijf jaar kunnen de flexwoningen één op één verplaatst worden naar een andere locatie buiten de gemeente. De flexwoningen komen in de eerste vijf jaar pal langs een snelweg te staan. De percelen waar de woningen worden gebouwd, hebben de bestemming ‘groen’. Woningen zijn dan ook niet toegestaan.

Ruimtelijke procedure

In deze situatie kan gekozen worden voor toepassing van de ‘kruimelregeling’, artikel 4 lid 11 Bijlage II Bor: “een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Wel zal moeten worden  vastgesteld of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Als dat het geval is, moet er een omgevingsvergunning voor een projectafwijking worden aangevraagd of kan er gekozen worden voor vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. Omdat het in dit geval gaat om een tijdelijk project voor maximaal vijf jaar en het specifieke percelen betreft, ligt een omgevingsvergunning meer voor de hand.

Geluid

De Wet geluidhinder (Wgh) kent regels voor het bouwen van geluidgevoelige bouwwerken (woningen) binnen de zone langs snelwegen. De zone wordt bepaald door de afstanden in artikel 74 Wgh. De flexwoningen worden binnen deze zone gebouwd, maar omdat ze maximaal voor vijf jaar vergund worden, zijn de normen uit de Wgh voor bouwen binnen de zone niet van toepassing. Dit staat in artikel 76a Wgh. Er kan dus voor maximaal vijf jaar binnen de zone worden gebouwd. Wel moet de gemeente onderbouwen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat. De gemeente dient dit door middel van akoestisch onderzoek aan te tonen. Daarbij spelen normen uit de Wgh en het Bouwbesluit een rol.

Bouwbesluit

De flexwoningen worden getoetst aan het Bouwbesluit. Het zijn ‘tijdelijke bouwwerken’ als bedoeld in het Bouwbesluit, want ze hebben een instandhoudingstermijn korter dan 15 jaar. De flexwoningen mogen voldoen aan een lager veiligheidsniveau dan bouwwerken met een instandhoudingstermijn langer dan 15 jaar (zie artikel 1.14 Bouwbesluit). Als de gemeente de flexwoningen na vijf jaar verplaatst, blijven die eisen gelden, mits de flexwoningen in dezelfde samenstelling blijven én ook na verplaatsing tijdelijke bouwwerken blijven. Dat betekent dat de flexwoningen op de nieuwe locatie maximaal 10 jaar mogen blijven staan. Blijven ze langer staan, dan moeten de flexwoningen ná verloop van 15 jaar (in totaal, dus inclusief de 5 jaar dat ze al in de eerste gemeente stonden) voldoen aan de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit.

Casus transformatie kantoor onder de Omgevingswet

De eigenaar van een kantoorpand wil dit kantoorpand transformeren naar woningen voor de opvang van Oekraïense ontheemden. De Omgevingswet is inmiddels in werking getreden en de gemeente waarin het kantoorpand ligt heeft een omgevingsplan vastgesteld (er is dus geen omgevingsplan van rechtswege). In het omgevingsplan heeft de locatie het gebiedstype ‘kantoor’ gekregen. Wonen is binnen dit gebiedstype uitgesloten. Het omgevingsplan zelf biedt geen mogelijkheden om wonen toe te staan.

Vanwege strijd met het omgevingsplan is een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit nodig of moet het omgevingsplan gewijzigd worden vastgesteld. De omgevingsvergunning wordt voorbereid met toepassing van de reguliere procedure zodat deze optie aantrekkelijker is. Bovendien is het project vrij beperkt van omvang, (een kantoorgebouw) zodat een wijziging van het omgevingsplan niet voor de hand ligt. Het is nodig vast te stellen of de gemeenteraad zichzelf als adviseur heeft aangewezen en of het college van burgemeester en wethouders een bindend advies moet vragen aan de gemeenteraad voor de activiteit.

Naast de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit moet er een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden verleend. Artikel 2.27 en 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) wijst de activiteit niet aan als vergunningvrij, zodat een vergunning nodig is op grond van artikel 5.1 lid 2 onder a Omgevingswet. De activiteit bouwen wordt getoetst aan de technische eisen in het Bbl en aan de eisen in het omgevingsplan (denk aan eisen rondom de parkeernorm, duurzaamheidseisen en welstand). Wanneer de instandhoudingstermijn langer is dan 15 jaar, moeten de flexwoningen voldoen aan de nieuwbouweisen in het Bbl.

Een melding brandveilig gebruik is niet nodig, omdat het gaat om een woonfunctie. Uit het Bbl volgt dat een melding brandveilig gebruik niet vereist is voor een woonfunctie, behalve als het gaat om kamergewijze verhuur en zorg.  

Casus nieuwbouw op bedrijventerrein onder de Omgevingswet

De eigenaar van een groothandel gelegen op een bedrijventerrein wil het pand slopen en vervolgens gestapelde flexwoningen bouwen die er 20 jaar moeten staan. Het omgevingsplan laat woningen ter plaatse niet toe en schrijft voor dat voor slopen een omgevingsvergunning is vereist. Ook schrijft het omgevingsplan voor dat voor de aanleg van een in- en uitrit een melding is vereist.

Om de woningen te kunnen bouwen, moet er een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiveit worden verleend of moet het omgevingsplan gewijzigd worden vastgesteld. Vanwege de kortere procedure, ligt toepassing van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit het meest voor de hand. Er moet moeten worden gecontroleerd of de gemeenteraad zichzelf als adviseur heeft aangewezen en of het college van burgemeester en wethouders (het bevoegde gezag) een bindend advies moet vragen aan de gemeenteraad. Het zou kunnen dat de gemeente het nodig vindt om toch de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. De eigenaar moet dan wel instemmen.

In het kader van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet gemotiveerd worden waarom de afwijking aanvaardbaar is ‘met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Daarbij moet rekening worden gehouden met de gebruiksruimte van andere bedrijven op het terrein die volgen uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en met milieunormen die zijn opgenomen in het omgevingsplan.

Naast de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet een omgevingsvergunning voor bouwen worden verleend. Het gaat immers niet om grondgebonden woningen, maar gestapelde woningen, zodat een melding in het kader van het stelsel van kwaliteitsborging niet aan de orde is. Ook zijn de flexwoningen niet vergunningvrij (zie artikel 2.27 en 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving, Bbl). De flexwoningen moeten worden getoetst aan de technische eisen voor nieuwbouw in het Bbl, nu de instandhoudingstermijn langer dan 15 jaar is.

Naast deze omgevingsvergunningen, moet een omgevingsvergunning voor slopen worden verkregen nu het omgevingsplan dat voorschrijft. Voor slopen is in beginsel een melding voldoende (7.10 Bbl), maar een vergunningplicht kan worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit lijkt op het systeem onder de Wabo en het Bouwbesluit. Tot slot moet nog een melding worden gedaan alvorens de in- en uitrit wordt aangelegd. In het omgevingsplan zal staat welke termijn er geldt voor het doen van die melding en welk gegevens moeten worden overgelegd.

In deze fase wordt gestart met het onderzoeken van de politieke, maatschappelijke, juridische, technische en bedrijfseconomische haalbaarheid van de locatie. Hierbij hoort ook de uitwerking van de business case (inclusief de grond- en vastgoedexploitatie) en de onderbouwing van financiering ervan. Bij de haalbaarheid wordt ook naar juridische aspecten gekeken. Bijvoorbeeld welke onderzoeken en procedures nodig zijn om tot een aanvraag voor de benodigde vergunningen en toestemmingen te komen.   

Bij een haalbaarheidsstudie komen de kansen, risico’s en aandachtspunten voor de versnelling van een project voor tijdelijke huisvesting in beeld. Er worden maatregelen beschreven om kansen te benutten en risico’s te mitigeren. Het resultaat is een “marsroute” naar een gedragen doelstelling van het project binnen de gegeven kaders en uitgangspunten.  

Praktijkvoorbeeld

Bij initiatieven voor het versnellen van de tijdelijk huisvesting is de exploitatietermijn vaak korter dan de technische levensduur van woningen. Het resultaat is veelal een financieel tekort in de business case.

Wanneer de grond in eigendom is van de gemeente en tijdelijke woningbouw vooruitlopend op definitieve woningbouw wordt gerealiseerd, zijn gemeenten bereid om de kosten in de grondexploitatie naar voren te halen (zie business case). Voor gemeenten is het lastiger om een vervolglocatie aan te wijzen en toe te zeggen.

BZK bevordert de realisatie van de flexwoningen en/of transformatiewoningen financieel en praktisch met de onderstaande instrumenten, voor zover deze instrumenten niet in strijd zijn met wet- en regelgeving:

• BZK biedt financiële ondersteuning aan overheden met de voorgenomen stimuleringsregeling. De contouren van de voorwaarden van de voorgenomen stimuleringsregeling zijn te raadplegen via de website Versnellen Tijdelijke Huisvesting. Aan deze contouren kunnen geen rechten worden ontleend. BZK zal bevorderen dat de voorgenomen stimuleringsregeling, zodra overheden die van deze stimuleringsregeling gebruik wensen te maken en de projectlocaties waarop de flexwoningen en/of transformatiewoningen zullen worden gerealiseerd bekend zijn, wordt vastgesteld.
• BZK bevordert het vaststellen van een financiële herplaatsingsgarantieregeling.
• BZK bevordert het vaststellen van een fysieke herplaatsingsgarantieregeling.
• BZK beoogt door het Rijksvastgoedbedrijf 2.000 flexwoningen te laten bestellen om de bouwcapaciteit in 2022 maximaal te benutten, welke woningen, in overleg met het Rijksvastgoedbedrijf, kunnen worden afgenomen door woningcorporaties.
• Met woningcorporaties wordt daarnaast een gezamenlijke bestelling voor flexwoningen voorbereid.
• BZK ondersteunt, onder ander door middel van de uitvoeringsorganisatie, partijen bij realisatie van flexwoningen en/of transformatiewoningen in meer praktische zin door middel van het bieden van hulp op juridisch en financieel vlak.

Indien voornoemde instrumenten nader zijn uitgewerkt dan zal hier een nadere toelichting worden opgenomen.

Een businesscase is een projectmanagement-term waarin de zakelijke afweging om een project te beginnen beschreven wordt. In de businesscase worden de kosten tegen de baten afgewogen, rekening houdend met de risico’s. Zodoende kan worden getoetst of de investering winst oplevert, dan wel binnen de financiële kaders blijft. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over welke onderwerpen in een businesscase specifiek van belang zijn voor het kunnen realiseren van de versnelde realisatie van tijdelijke huisvesting. Verder zal in dit stuk de wijze waarop ondersteuning geboden kan worden door de Taskforce Versnelling Huisvesting worden besproken.

Waaruit bestaat een business case?

De business case bestaat veelal uit de grondexploitatie en een vastgoedexploitatie (inclusief beheerexploitatie). De hieronder genoemde kosten en opbrengsten zijn illustratief, niet limitatief.

Grondexploitatie

De grondexploitatie is een berekening van de totale verwachte kosten en opbrengsten van alle grond in een bouwplan. De (toekomstige) grondeigenaar is in de praktijk vaak verantwoordelijk voor het opstellen van de grondexploitatie. De kosten van een grondexploitatie zijn onder andere kosten voor:

• Onderzoek
• Sanering
• Kunstwerken
• Bouwrijp maken
• Woonrijp maken

De opbrengsten in de grondexploitatie bestaan onder andere uit opbrengsten voor tijdelijke verhuur, subsidies en grondopbrengsten.

Vastgoedexploitatie

De vastgoedexploitatie ziet op de exploitatieperiode: het – eventueel met winst – draaiende houden en het managen van het vastgoed. De (toekomstige) vastgoedeigenaar is in de praktijk vaak verantwoordelijk voor het opstellen van de vastgoedexploitatie. De kosten in een vastgoedexploitatie bestaan onder andere uit ontwikkelkosten – zoals stichtingskosten, financieringskosten, grondkosten – en exploitatiekosten – zoals kosten voor beheer, onderhoud en belastingen.

Op welke manier wordt ondersteuning geboden bij het opstellen van een business case?

De Taskforce Versnelling Tijdelijke Huisvesting kijkt bij een aantal projecten actief mee bij het opstellen van de business case, zowel bij de grondexploitatie als de vastgoedexploitatie. Wij doen dit onder andere door de aangeleverde informatie te toetsen op kengetallen en marktinformatie (onder andere uit vergelijkbare projecten).

Daarnaast beoordelen wij ten behoeve van de Stimuleringsregeling Flex- en Transformatiewoningen ook de business case op de in de regeling genoemde onderdelen. De contouren van de regeling vind je hier.

In deze fase staat het uitvoeren van de aanbesteding met voorbereidende werkzaamheden en het realiseren van de bouw centraal. Tijdens de realisatie worden het budget, kwaliteit en de voortgang van het project gemonitord. Er kunnen tijdens de realisatie nog juridische procedures lopen. De planning en strategie voor deze procedures zijn bij de haalbaarheidsanalyse in beeld gebracht.

Praktijkvoorbeeld

De Taskforce ziet in de praktijk dat partijen wachten met het bestellen van woningen tot dat de planologische procedure volledig is doorlopen. Leveranciers van flexwoningen hanteren een leveringstermijn van een aantal maanden. Ontwikkelende partijen moeten de woningen tijdig bestellen en daarbij een voorfinanciering beschikbaar stellen.

Door het bestellen naar voren te halen en de inkoop te vereenvoudigen, realiseren betrokken partijen meer versnelling. De Taskforce ziet partijen die vroegtijdig afspraken maken waardoor vooruitlopend op het volledig doorlopen van de planologische procedure al woningen worden besteld. Via een collectieve inkoop (Bouwopdracht) bevordert het Rijksvastgoedbedrijf standaardisatie om zo ook de productiesnelheid te verhogen.

De bouwopdracht en de herplaatsingsgarantie moeten partijen en financiers comfort geven om al bij een in werking getreden vergunning (zonder onherroepelijke status) de bouwwerkzaamheden te starten.

Overheden moeten zich bij een aanbestedingsprocedure aan een aantal uitgangspunten houden. Door opdrachten openbaar aan te besteden stimuleert de overheid concurrentie tussen bedrijven en wordt een eerlijke manier om overheidsinkopen te regelen bewerkstelligd. Het doel van dit hoofdstuk is om gemeenten en woningcorporaties aan de hand van een beknopte schets inzicht te geven in (mogelijke) verplichtingen die voortvloeien uit het aanbestedingsrecht bij het (laten) realiseren van (tijdelijke) woningen.

Juridisch kader

Aanbestedende diensten, zoals gemeenten, dienen overheidsopdrachten vanaf een bepaalde drempelwaarde in beginsel (Europees) aan te besteden. Voor decentrale overheden zijn deze drempels zijn (tot 1 januari 2024) EUR 5.382.000 (excl. BTW) voor werken en EUR 215.000 (excl. BTW) voor diensten en leveringen. 

Gelet op het aanzienlijke verschil in de drempelbedragen kan het raadzaam zijn te onderzoeken of een specifiek realisatie-project een werk of een levering betreft.  

Er is nog geen (nationale) rechtspraak waarin woningcorporaties aangemerkt worden als aanbestedende dienst. In lijn daarmee kan worden aangenomen dat een door een woningcorporatie verleende opdracht niet gezien wordt als een (aanbestedingsplichtige) overheidsopdracht.  

Spoed?

De enkele omstandigheid dat er dringende behoefte bestaat aan de huisvesting voor ontheemde Oekraïners lijkt op voorhand niet voldoende om een eventuele opdracht tot de realisatie van woonruimte, althans een gedeelte daarvan, onderhands (één-op-één) aan een specifieke partij te mogen gunnen.  

Uit artikel 2.32, lid 1, onder c., Aw, volgt dat een aanbestedende dienst een opdracht via de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging (lees: één-op-één) kan gunnen: 

voor zover zulks strikt noodzakelijk is, ingeval de termijnen van de openbare procedure, de niet-openbare procedure of de mededingingsprocedure met onderhandeling wegens dwingende spoed niet in acht kunnen worden genomen als gevolg van gebeurtenissen die door de aanbestedende dienst niet konden worden voorzien en niet aan de aanbestedende dienst zijn te wijten. 

Let wel: de doorlooptijd van de reguliere procedures kan in spoedeisende gevallen aanzienlijk bekort kan worden. Dit volgt uit artikel 2.74, Aw: 

In het geval van een urgente situatie, die door de aanbestedende dienst naar behoren is onderbouwd, waarin de in de artikel 2,71, eerste, tweede en vierde lid, bepaalde termijnen niet in acht kunnen worden genomen, kan een aanbestedende dienst de volgende termijnen vaststellen: 

a.in het geval van een openbare procedure, een termijn voor het indienen van de inschrijvingen van ten minste vijftien dagen, te rekenen vanaf de verzenddatum van de aankondiging van de overheidsopdracht; 

 b.in het geval van een niet-openbare procedure of een mededingingsprocedure met onderhandeling, een termijn voor het indienen van de verzoeken tot deelneming van ten minste vijftien dagen, te rekenen vanaf de verzenddatum van de aankondiging van de overheidsopdracht; 

 c.in het geval van een niet-openbare procedure of een mededingingsprocedure met onderhandeling, een termijn voor het indienen van de inschrijvingen van ten minste tien dagen, te rekenen vanaf de verzenddatum van de uitnodiging tot inschrijving. 

Voor flexwoningen speelt de vraag of deze moeten worden aangemerkt als roerende of onroerende zaken. Civielrechtelijk gezien is dit onderscheid onder meer van belang voor de vraag of flexwoningen kunnen worden nagetrokken door de grond waarop zij worden geplaatst en welke beperkte rechten op flexwoningen kunnen worden gevestigd, zoals pand- en hypotheekrechten. Daarnaast is het onderscheid ook van belang voor fiscale en huurrechtelijke kwesties.

Het doel van dit stuk is om te informeren over het onderscheid tussen roerende en onroerende zaken en over de vraag of flexwoningen civielrechtelijk al dan niet kwalificeren als een onroerende zaak. Verder zal worden ingegaan op de gevolgen van natrekking en de wijze waarop natrekking kan worden voorkomen.

Civielrechtelijk begrip: roerende/ onroerende zaak

In feite bestaat er maar één zuivere onroerende zaak; de grond. Alles wat verder onroerend kan zijn, is onroerend omdat het (direct of indirect) wordt nagetrokken door die grond. Op grond van artikel 3:3 BW en 5:20 BW worden gebouwen pas nagetrokken door de grond wanneer deze duurzaam met de grond zijn verenigd. Eerst moet dus worden vastgesteld of het gebouw met de grond is verenigd en of die vereniging duurzaam is.

Alleen als aan beide criteria is voldaan, kan men spreken van een onroerende zaak. Indien dit niet het geval is, gaat het om een roerende zaak.

Vereniging met de grond

Een gebouw is met de grond verenigd als het ‘in voortdurende feitelijke verbinding’ staat met de grond. Daarvoor is niet vereist dat het gebouw in de grond is verankerd. Wel is voor een ‘voortdurende feitelijke verbinding met de grond’ vereist dat het gebouw de grond de hele tijd ‘aanraakt’. Hiervan is geen sprake indien tussen de grond en het gebouw louter water of lucht aanwezig is (hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een op het water liggende woonark).

Duurzame vereniging

Als een gebouw met de grond verenigd is, is voor natrekking vereist dat die vereniging duurzaam is. Uit de rechtspraak (HR 31 oktober 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2478 (Portacabin)) volgt dat daarvan sprake is als het gebouw, volgens de naar buiten toe (voor een willekeurige derde) kenbare bedoeling van de bouwer of opdrachtgever, ‘naar aard en inrichting bestemd is om duurzaam ter plaatse te blijven’. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit de wijze waarop het omliggende perceel is vormgegeven, de aansluiting van het gebouw op nutsvoorzieningen, de afwerking, de bouwwijze en verankering in de grond en de bestemming die op het perceel rust. Niet altijd is van belang dat technisch de mogelijkheid bestaat om het gebouw te verplaatsen. Ook eenvoudig verplaatsbare constructies kunnen als onroerend worden aangemerkt.

Uit de rechtspraak volgt ook dat de verkeersopvattingen in dit verband een grote (maar geen zelfstandige) rol spelen bij de beoordeling of sprake is van een onroerende zaak, en dat het niet ter zake doet of het fysiek mogelijk is om het gebouw te verplaatsen, en zo ja, hoe moeilijk of makkelijk dit is.

Uit de (lagere) rechtspraak volgen verder diverse kenmerken die erop (kunnen) wijzen dat sprake is van een onroerende zaak, namelijk indien het gebouw:

• visueel één geheel vormt met de grond;
• onafgebroken als woning wordt gebruikt;
• is aangesloten op nutsvoorzieningen (gas, elektriciteit, water en riolering); en
• een aparte ingang/tuin/veranda/parkeerplaats/omheining/schuur/tegelpad heeft

Flexwoningen

De vraag of flexwoningen civielrechtelijk gezien kwalificeren als roerende of onroerende zaken, kan – mede vanwege de verschillende verschijningsvormen van flexwoningen – niet eenduidig beantwoord worden. Uit de rechtspraak volgt dat er niet veel nodig is om een gebouw als onroerend aan te merken. Indien een flexwoning duurzaam is verbonden met de grond en er sprake is van één of meerdere bovenstaande omstandigheden, zal deze, civielrechtelijk gezien, in de regel als onroerende zaak kwalificeren. Maar van volledige zekerheid is geen sprake. Een rechter zal dit steeds toetsen aan de specifieke omstandigheden van het geval.

Gevolgen van natrekking

Zoals hiervoor beschreven, zal er, indien een flexwoning als onroerende zaak moet worden aangemerkt, sprake zijn van natrekking van de flexwoning door de grond waarop deze (direct of indirect) wordt geplaatst. Natrekking heeft belangrijke gevolgen voor het eigendom van de flexwoning. Artikel 5:20 lid 1 BW bepaalt immers dat de eigendom van de grond mede omvat de gebouwen en werken die direct of indirect duurzaam met de grond zijn verenigd. Dat wil zeggen dat, indien een initiatiefnemer (bijvoorbeeld een woningcorporatie) eigenaar is van een flexwoning en zij die flexwoning duurzaam plaatst op gemeentegrond, de gemeente eigenaar wordt van de flexwoning.

Doorbreking van natrekking

Een manier om natrekking te doorbreken is het vestigen van een opstalrecht op de grond per notariële akte. Hierdoor ontstaat op grond van artikel 5:101 BW het recht om in, op of boven de grond van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben of te verkrijgen en wordt voorkomen dat de grondeigenaar tevens eigenaar wordt van de daarmee duurzaam verenigde gebouwen en werken (‘de opstallen’). De rechthebbende onder het opstalrecht wordt in de praktijk de ‘opstaller’ genoemd.

Het opstalrecht kan worden gevestigd onder de verplichting van de opstaller om aan de grondeigenaar een, al dan niet periodieke, geldsom te betalen. Dit wordt ook wel retributie genoemd.

Het eigendomsrecht van de opstallen is afhankelijk van het opstalrecht zelf; wanneer het opstalrecht teniet gaat, dan gaat de eigendom van de opstallen in beginsel van rechtswege over op de grondeigenaar (artikel 5:105 lid 1 BW). Op grond van artikel 5:105 lid 2 BW heeft de opstaller echter het recht om de opstallen weg te nemen, mits de onroerende zaak waarop het opstalrecht gevestigd is weer in haar oude toestand wordt gebracht.

Waarborgfonds Sociale Woningbouw (‘WSW’) – Flexwoningen

Een flexwoning kan onder bepaalde voorwaarden dienen als onderpand voor borging voor gunstige financiering door het WSW. Het WSW geeft aan dat flexwoningen, die door een woningcorporatie zijn betaald en in opdracht van de woningcorporatie op een stuk grond worden geplaatst die geen eigendom is van de corporatie, als onderpand kunnen dienen voor WSW-borging wanneer een opstalrecht op de grond is gevestigd. Hierbij stelt WSW als aanvullende voorwaarde dat de opstalovereenkomst in ieder geval bevat:  

1. een bepaling waaruit blijkt dat de woningcorporatie kwalificeert als opstaller;
2. een bepaling waaruit blijkt dat de opstaller en/of WSW zonder toestemming van de opstalgever het opstalrecht met een recht van hypotheek mag bezwaren;
3. een bepaling waaruit blijkt dat de opstaller zonder toestemming van de grondeigenaar de flexwoning mag overdragen aan een derde;
4. bepalingen omtrent het einde van de overeenkomst waaruit valt af te leiden aan wie de flexibele woning na beëindiging van de overeenkomst in eigendom toebehoort.

Het Didam-arrest dat is gewezen door de Hoge Raad heeft veel losgemaakt. In het Didam-arrest oordeelt de Hoge Raad dat de overheid onroerende zaken die zij in eigendom heeft over het algemeen niet één-op-één mag verkopen. Overheden moeten aan (potentiële) gegadigden ruimte bieden om mee te dingen naar een grondpositie. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over de rechtsregel die de Hoge Raad in dit arrest heeft neergelegd, de uitzondering op deze regel en de gevolgen van dit arrest op de positie van woningbouwcorporaties.

Didam-arrest

Ten behoeve van de vervreemding door gemeenten van onroerende zaken hebben gemeenten een eigen gronduitgiftebeleid – al dan niet als onderdeel van het gemeentelijke grondbeleid. De afgelopen decennia was het in Nederland een gebruikelijke praktijk dat gemeenten hun gronden ofwel via een selectieprocedure verkochten aan de marktpartij met de beste aanbieding, dan wel een-op-een vervreemdden aan een marktpartij. In het Didam-arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat overheden bij de verkoop van onroerende zaken, zoals grond, aan alle potentiële gegadigden gelegenheid moet bieden om mee te dingen. Het arrest heeft consequenties voor de wijze waarop en voorwaarden waaronder overheidslichamen onroerende zaken kunnen verkopen.

Gelijkheidsbeginsel

Een overheidslichaam kan niet langer onroerende zaken exclusief aan één partij te koop aanbieden zonder dit vooraf kenbaar te maken. Overheden moeten gelijke kansen bieden bij uitgifte van grond en zijn niet zonder meer vrij om grond te verkopen aan een partij naar keuze. Dit geldt echter alleen indien er voor de transactie meerdere gegadigden zijn of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam objectieve, toetsbare en redelijke criteria moeten formuleren, aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Informatie hierover moet op zodanige wijze bekend worden gemaakt dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.

Uitzondering

De Hoge Raad formuleert tevens een uitzondering op de plicht dat overheden ruimte moeten bieden aan gegadigden om mee te dingen. De mededingingsruimte hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient het overheidslichaam voorafgaand aan de verkoop zijn voornemen daartoe op dusdanige wijze bekend te maken dat eenieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het dient te motiveren waarom naar zijn oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria slechts één gegadigde in aanmerking komt.

Positie Woningcorporaties

Na het Didam-arrest is de vraag gesteld of een gemeente bij een grondverkoop aan een woningcorporatie ervan uit mag gaan dat deze als enige serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval zou een gemeente zich kunnen beroepen op de hiervoor genoemde uitzondering op de hoofdregel van het Didam-arrest. In het vonnis van 22 augustus 2022 (ECLI:NL:RBMNE:2022:3350) oordeelt de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland dat – onder de in die casus spelende omstandigheden – de desbetreffende woningcorporatie inderdaad de enige serieuze gegadigde was voor de koop van een stuk grond in de gemeente Almere. De gemeente heeft in haar gepubliceerde woonbeleid namelijk gesteld dat zij wil voorzien in de behoefte aan sociale en betaalbare woningen en dat zij voornemens is het perceel te verkopen ten behoeve van de realisatie van de sociale huurwoningen. Uit de publicatie blijkt volgens de voorzieningenrechter dat de gemeente de aard van de beoogde ontwikkeling op het perceel (overwegend sociale huurwoningen), de realisatie van haar woonbeleid (voorzien in de behoefte van sociale en betaalbare huurwoningen) en de waarborgen die een woningcorporatie in dat kader biedt (voortvloeiend uit de Woningwet) doorslaggevend heeft geoordeeld bij de selectie van een woningcorporatie. De gemeente heeft hiermee voldoende gemotiveerd een objectief, toetsbaar en redelijk criterium ten grondslag gelegd aan de conclusie dat slechts een woningcorporatie voor de verkoop van het perceel in aanmerking komt, aldus de voorzieningenrechter. De redelijkheid volgt uit het feit dat de verkoop bijdraagt aan de verwezenlijking van hetgeen in de prestatieafspraken is vastgelegd, aan de uitvoering van de wettelijke taak en de behartiging van publieke belangen.

Wat de voorzieningenrechter verder van belang achtte is dat woningcorporaties een unieke positie hebben. Corporaties zijn namelijk uitsluitend werkzaam op het gebied en in het belang van de volkshuisvesting. Hun financiële middelen worden uitsluitend in dat belang ingezet. Wel dient bedacht te worden dat dit een vonnis betreft van de voorzieningenrechter. De lijn kan mogelijk nog wijzigen in de bodemprocedure of een eventueel hoger beroep.

Uit het Didam-arrest van de Hoge Raad en de uitleg die daaraan wordt gegeven door lagere rechtspraak zijn er, wanneer een gemeente één op één aan een woningbouwcorporatie wil verkopen, de volgende punten die aandacht behoeven:

• De partij waarmee een gemeente wenst te contracteren is een toegelaten instelling in de zin van de Woningwet die actief is binnen de gemeente.
• De gronden die door de gemeente worden verkocht moeten (in overwegende mate) worden ingezet voor sociale woningbouw. Woningbouw voor andere doelgroepen is namelijk ook mogelijk door andere, commerciële partijen. Wanneer op de te verkopen gronden naast sociale woningbouw ook andere vormen van woningbouw plaatsvindt – bijvoorbeeld vrije sector – zal moeten worden aangetoond dat een woningbouwcorporatie desondanks de enige partij is die voor de transactie in aanmerking komt. Dat kan bijvoorbeeld door aan te voeren dat het project door verwevenheid ondeelbaar is of dat de sociale woningbouw het leeuwendeel van de ontwikkeling vormt.
• De grondtransactie vindt plaats in het kader van de realisatie van het woonbeleid van de gemeente; het voorzien in de beschikbaarheid van sociale en betaalbare huurwoningen. Bij voorkeur past de transactie in de door een gemeente opgestelde woonvisie zoals in artikel 42 Woningwet en de op basis daarvan gemaakte prestatieafspraken tussen een gemeente en de in haar gemeente werkzame woningcorporaties.
• De gemeente hecht er aan dat, voor het realiseren van haar (sociale) woonbeleid, zij kan bouwen op de ervaring van toegelaten instellingen op dit gebied. Verder wil de gemeente, voor de realisatie van haar woonbeleid, zekerheden kunnen ontlenen aan de waarborgen die de Woningwet biedt bij de realisatie en exploitatie van sociale huisvesting door woningcorporaties.
• Het is duidelijk dat de woningcorporatie waarmee de gemeente wil contracteren de enige woningcorporatie is die voor de transactie in aanmerking komt. Dit kan blijken uit werkafspraken die zijn gemaakt tussen de gemeente en bepaalde woningcorporaties.

Wanneer aan bovenstaande punten is voldaan, is de kans groot dat de rechter met de gemeente van mening is dat een specifieke woningcorporatie als enige kandidaat voor een grondtransactie kan worden aangemerkt. Dit ontslaat de gemeente overigens niet van haar verplichting tot publicatie van de voorgenomen transactie. In die publicatie kan worden aangegeven dat de gemeente meent dat er geen mededingingsruimte hoeft te worden geboden nu zich de door de Hoge Raad geformuleerde uitzondering voordoet. De gemeente zal dit standpunt ook moeten motiveren en in de publicatie aangegeven dat partijen die het hiermee niet eens zijn door een zienswijze of het uitbrengen van een kort-gedingdagvaarding tegen het voornemen kunnen opkomen.

Op 24 juni 2022 heeft minister De Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) een brief gestuurd aan alle gemeenten over de implementatie van het Didam-arrest in beleid. In de brief wordt ook de mogelijke uitzonderingspositie van woningcorporaties benoemd. De brief kan worden geraadpleegd via deze link. 

Op 7 november 2022 is er een handreiking verschenen over de implementatie van het arrest Didam in het gemeentelijke grond(uitgifte) beleid ten behoeve van vastgoed- en gebiedsontwikkeling. De handreiking kan worden geraadpleegd via deze link.

De exploitatiefase is de laatste fase van de vastgoedcyclus. In deze fase gaat het over verhuren c.q. exploiteren van het vastgoed. Bij de exploitatie komen aspecten aan de orde zoals de exploitatieduur (op basis van de huurinkomsten) en de exploitatielasten. Voor versnelling tijdelijke huisvesting komen er regelingen om de risico’s bij exploitatie deels af te dekken, zoals een garantstelling waarmee de financiële risico’s van projecten worden gemitigeerd in het geval geen vervolglocatie kan worden gevonden voor tijdelijke woningen na een eerste exploitatietermijn.

Praktijkvoorbeeld

Tijdelijk woningen worden ingezet voor de huisvesting van verschillende doelgroepen. Ontwikkelende partijen gebruiken normaal gesproken huurniveaus in de businesscase, gericht op de doelgroep die wordt beoogd. Flexwoningen worden juist gekarakteriseerd door de korte inwoningsduur, wat resulteert is snel veranderende gebruikersgroepen. Dit zorgt voor fluctuerende huurinkomsten en bemoeilijkt het gebruik van vooraf berekende huurniveaus.

Gezien het sociale karakter van de Taskforce wordt verwacht dat bij exploitatie de integratie van doelgroepen wordt bevorderd. Gemeenten, woningcorporaties en overige partijen kunnen hierbij leunen op opgedane ervaringen in reeds uitgevoerde projecten.

Het huurrecht betreft het samenstel van regels op het gebied van huur. Huur is de overeenkomst waarbij de verhuurder de verplichting op zich neemt aan de huurder een zaak of gedeelte daarvan in gebruik te verstrekken, en de huurder zich verbindt tot een tegenprestatie. De meeste regels van het huurrecht zijn te vinden in boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (artikel 7:201 t/m 7:310 BW). Daarnaast zijn er enkele andere wetten en bepalingen die betrekking hebben op specifieke onderdelen van het huurrecht, zoals de Woningwet. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over belangrijke huurrechtelijke aspecten die in het kader van de versnelde realisatie van tijdelijke huisvesting van toepassing kunnen zijn.

Woonruimte 

Op grond van artikel 7:233 BW wordt onder woonruimte verstaan een gebouwde onroerende zaak die als zelfstandige of niet zelfstandige woning is verhuurd (ook een woonwagen, standplaats en onroerende aanhorigheden worden als woonruimte bestempeld). In huurrechtelijke zin wordt bij het antwoord op de vraag of sprake is van een gebouwde onroerende zaak van belang geacht: (1) of het gebouw naar aard en inrichting bestemd is om duurzaam ter plaatse te blijven; (2) welke bedoeling de bouwer of degene in wiens opdracht gebouwd werd, had; (3) of de bestemming om duurzaam ter plaatse te blijven voor derden kenbaar was; en (4) de verkeersopvatting. De vraag of een flexwoning een gebouwde onroerende zaak is en dus als woonruimte in de zin van artikel 7:233 BW wordt gekwalificeerd, moet dus van geval tot geval worden beantwoord.  

Indien geen sprake is van woonruimten in de zin van artikel 7:233 BW, dan is het woonruimte huurregime niet van toepassing. In dat geval is het uitgangspunt contractsvrijheid, ook waar het gaat om de duur en de beëindigingsregels. Indien wel sprake is van woonruimten in de zin van artikel 7:233 BW, dan is het woonruimte huurregime van toepassing en gelden de volgende regels.  

Huurovereenkomst naar zijn aard van korte duur

Het woonruimte huurregime is niet van toepassing op huurovereenkomsten ‘naar zijn aard van korte duur’ (artikel 7:232 lid 2 BW). Het gaat om gevallen waarbij het voor iedereen duidelijk is dat geen sprake kan en mag zijn van een beroep op huurbescherming. Terughoudendheid is echter op z’n plaats. Of sprake is van een huurovereenkomst naar zijn aard van korte duur hangt af van de omstandigheden van het geval en de redelijkheid en billijkheid. Gekeken wordt naar de aard van het gehuurde en de aard van het gebruik. Ook zijn de bedoeling van partijen en de duur van het gebruik van belang. De praktijk leert dat een noodoplossing voor de huurder als een huurovereenkomst naar zijn aard van korte duur wordt aangemerkt, maar niet als die een langdurig karakter heeft gekregen. De huurovereenkomst naar zijn aard van korte duur kan met name geschikt zijn voor (bij voorkeur gemeubileerde) noodopvang of een noodoplossing in afwachting van definitieve huisvesting voor een niet te lange duur van bijvoorbeeld enkele maanden.

Tijdelijke huurovereenkomsten  

Het woonruimte huurregime is gedeeltelijk van toepassing op tijdelijke huurovereenkomsten (artikel 7:271 lid 1 BW) voor de duur van twee jaar of korter (voor zelfstandige woonruimten) of van vijf jaar of korter (voor onzelfstandige woonruimten): de duur- en beëindigingsregels van de artikelen 7:271 e.v. BW zijn niet van toepassing, andere woonruimte regels, zoals de huurprijsbeschermingsregels van de artikelen 7:246 e.v. BW, wel. Een bepaalde duur van twee jaar of korter moet uitdrukkelijk zijn overeengekomen zonder verlengingsmogelijkheid en opzeggingsverplichting. De huurovereenkomst eindigt dan met het verstrijken van de tijd van rechtswege waarbij de verhuurder niet eerder dan 3 maanden maar uiterlijk 1 maand voor het verstrijken de huurder schriftelijk moet informeren over de dag dat de huurovereenkomst eindigt.  

Huurovereenkomsten voor langer dan twee of vijf jaar  

Het woonruimte huurregime is onverkort van toepassing op huurovereenkomsten voor langer dan twee jaar (voor zelfstandige woonruimten) of dan vijf jaar (voor onzelfstandige woonruimten).  

Een huurovereenkomst voor de duur langer dan twee jaar eindigt niet door het verstrijken van de termijn maar kan door huurder en verhuurder worden opgezegd tegen een voor de betaling van de huurprijs overeengekomen dag, niet eerder dan tegen het eind van de bepaalde tijd (artikel 7:271 lid 1 BW). Voor een opzegging gelden onder meer de volgende formele vereisten:  

• De huurder moet een opzegtermijn in acht nemen van een termijn gelijk aan de tijd tussen twee huurbetalingen, maar niet korter dan een maand en niet langer dan drie maanden;   
• De verhuurder moet een opzegtermijn in acht nemen van een termijn niet korter dan drie maanden verlengd met één maand voor elk jaar dat de huurovereenkomst heeft geduurd tot ten hoogste zes maanden (artikel 7:271 lid 5 BW);  
• De verhuurder moet bovendien in de opzegbrief één of meerdere van de in artikel 7:274 lid 1 genoemde beëindigingsgronden vermelden (artikel 7:271 lid 4 BW). 

Beëindiging huurovereenkomsten langer dan twee of vijf jaar 

Een opzegging van de verhuurder leidt alleen tot beëindiging van de huurovereenkomst als de huurder expliciet instemt of als voldaan is de in de opzegging genoemde gronden en de rechter de beëindigingsvordering toewijst (artikel 7:273 en 7:274 BW). 

Bij verplaatsing, sloop of verkoop van (flex-)woningen zijn de beëindigingsgronden ‘omgevingsvergunning voor een aflopende activiteit’ (artikel 7:274 lid 1 sub g BW) en/of ‘dringend eigen gebruik’ (artikel 7:274 lid 1 sub c BW) denkbaar.   

De huurovereenkomst kan worden beëindigd op grond van artikel 7:274 lid 1 sub g BW:   

• als er voor de betreffende (flex)woning een ‘omgevingsvergunning voor een aflopende activiteit’ (in de zin van artikel 2.23a van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht) is verstrekt met een termijn van maximaal 15 jaar; en  
• als de verhuurder de huurovereenkomst heeft opgezegd tegen het einde van die termijn; en 
• als in de (schriftelijke) huurovereenkomst melding is gemaakt van de betreffende omgevingsvergunning en van het tijdvak waarvoor die is verleend.  

De huurovereenkomst kan worden beëindigd op grond van artikel 7:274 lid 1 sub c BW: 

• als de verhuurder aannemelijk maakt dat hij het gehuurde dringend nodig heeft voor eigen gebruik, vervreemding hieronder niet begrepen, dat van hem niet kan worden gevergd dat hij de huurovereenkomst voortzet; en 
• als de huurder een andere passende woonruimte kan verkrijgen.

Onder dringend eigen gebruik wordt ook verstaan van renovatie (sloop en nieuwbouw hieronder begrepen) die zonder beëindiging van de huurovereenkomst niet mogelijk is. Verder kan een huurovereenkomst, als deze onder een doelgroep overeenkomst (artikel 7:274a tot en met 7:274f BW, gehandicapten, ouderen, jongeren onder de 28, studenten, promovendi en grote gezinnen) valt, door een verhuurder op deze grond worden opgezegd. 

Woningbouwcorporaties 

Voor woningbouwcorporaties (toegelaten instellingen ex artikel 19 Woningwet) gelden in huurrechtelijke zin in beginsel geen andere regels dan voor andere verhuurders. Woningbouwcorporaties zijn echter meer beperkt in hun mogelijkheden om tijdelijke huurovereenkomsten aan te gaan. Uit artikel 47a lid 1 Woningwet volgt dat toegelaten instellingen (waaronder dus woningcorporaties) waar het gaat om ‘voor permanent verblijf bedoelde’ zelfstandige woongelegenheden (artikel 47 lid 1 sub b en c Woningwet) in beginsel geen tijdelijke huurovereenkomsten van twee jaar of korter aangaan.  

Dit verbod geldt niet voor tijdelijke huurovereenkomsten met huurders van één van de categorieën die in artikel 22a van de Regeling Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting 2015 zijn opgesomd (artikel 47a lid 2 Woningwet), namelijk: 

• huurders die voor hun werk of studie tijdelijk in een andere gemeente binnen Nederland of afkomstig vanuit het buitenland in Nederland werken of studeren;  
• huurders die in verband met renovatie of sloop, gevolgd door vervangende nieuwbouw, hun woonruimte moeten verlaten en tijdelijk andere woonruimte moeten betrekken;  
• huurders die afkomstig zijn uit maatschappelijke opvang of huurders in een sociale noodsituatie met aantoonbaar urgente huisvestingsbehoefte;  
• huurders met wie de toegelaten instelling een tweede of laatste kans-huurovereenkomst aangaat of huurders met wie een tijdelijke huurovereenkomst gecombineerd met begeleiding wordt afgesloten;  
• huurders van wie hun overleden bloedverwant in opgaande lijn in de eerste graad of hun voogd een woongelegenheid van de toegelaten instelling huurde die op het tijdstip van dat overlijden hun hoofdverblijf in die woongelegenheid hadden.  

De fiscale aspecten van de realisatie van de tijdelijke woningen zijn sterk afhankelijk van de feiten en omstandigheden. Van belang is onder andere of de tijdelijke woningen roerend of onroerend (link naar roerend onroerend) zijn voor fiscale doeleinden en de eigendomssituatie van de ondergrond (of vestiging van beperkte rechten). Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen kort te informeren over welke fiscale regels van toepassing kunnen zijn bij het realiseren van tijdelijke huisvesting. Met de beantwoording van onderstaande vragen wordt een algemeen overzicht gegeven van de fiscale aspecten. De fiscale aspecten kunnen afwijken van de hieronder gegeven informatie, afhankelijk van de feiten en omstandigheden die spelen in specifieke gevallen. De fiscale uitwerking van verschillende maatregelen is afhankelijk van de voorliggende situatie, betrokken partijen, specifieke feiten en omstandigheden en rollen en taken van partijen.

De informatie wordt gedeeld aan de hand van de vier meest voorkomende vragen. Bij de beantwoording is als uitgangspunt genomen dat

• (i) De tijdelijke woningen voor een langere periode (meer dan 5 jaar) worden verhuurd
• (ii) De tijdelijke woningen pas worden geplaatst nadat de ondergrond in eigendom is verkregen of een beperkt recht is gevestigd
• (iii) De grondeigenaar handelt als ondernemer voor btw-doeleinden
• (iv) De tijdelijke woningen eigendom zijn van een woningcorporatie
• (v) Er meer dan een symbolische vergoeding wordt betaald voor iedere transactie

Zijn de tijdelijke woningen roerend of onroerend voor de btw en overdrachtsbelasting?

Voor de btw wordt als onroerend aangemerkt: een zaak die vast is verbonden aan een welbepaald deel van het aardoppervlak. Een zaak is vast met de grond verbonden als de zaak niet gemakkelijk is te demonteren of te verplaatsen. Daarmee wordt bedoeld: zonder zware inspanningen en zonder aanzienlijke kosten.

Zaken die relatief gemakkelijk te verplaatsen zijn, zijn in beginsel dus roerend. Dat is anders als zulke zaken niet makkelijk kunnen worden losgemaakt, uitsluitend bestemd zijn om duurzaam ter plaatse te worden gebruikt en op verschillende nutsvoorzieningen (water, elektra, gas, tv- en/of telefoonaansluiting) zijn aangesloten. Dan zijn zulke zaken alsnog onroerend voor de btw;

Om discrepantie (dubbele of geen heffing) te voorkomen, sluit de overdrachtsbelasting – onder voorwaarden – bij de kwalificatie voor de btw aan.

Is btw verschuldigd?

Er is alleen sprake van btw, als de leverancier van de woning respectievelijk de ondergrond handelt als btw-ondernemer [en de ondergrond kwalificeert als btw-bouwterrein, omdat de grond onbebouwd is en bestemd is om te worden bebouwd].

Tijdelijke woningen

Ter zake van de (op)levering van de tijdelijke woningen zal btw verschuldigd zijn, ongeacht of deze roerend of onroerend zijn. De levering van roerende zaken is altijd btw-belast. En als de woningen voor de btw als onroerende zaak moeten worden aangemerkt, dan zal sprake zijn van de btw-belaste (op)levering van een nieuw gebouw. Deze handeling is ook van rechtswege btw-belast.

Ondergrond

De levering van de ondergrond in volle eigendom en de uitgifte in voortdurende of eeuwigdurende erfpacht is btw-belast, als de woning als onroerende zaak moet worden aangemerkt en de ondergrond onbebouwd is en kennelijk bestemd om te worden bebouwd. Hetzelfde geldt voor de vestiging van een tijdelijk erfpacht of opstalrecht, mits de vergoeding ten minste gelijk is aan de marktwaarde en objectieve kostprijs van de grond (is de vergoeding lager, dan is de gronduitgifte btw-vrijgesteld).

Als de woningen voor de btw als roerende zaak moeten worden aangemerkt, dan is de gronduitgifte van rechtswege btw-vrijgesteld. De grond kan dan niet als btw-bouwterrein worden beschouwd.

Verhuur

Als de woning onroerend is voor de btw, dan is de verhuur van de woning btw-vrijgesteld. Is de woning roerend, dan is de verhuur van rechtswege btw-belast. De verhuur van de ondergrond is in beide gevallen btw-vrijgesteld. De woningcorporatie heeft alleen recht op aftrek of teruggaaf van btw op kosten die worden aangewend voor de btw-belaste verhuur van de woningen, indien deze roerend zijn.

Is overdrachtsbelasting verschuldigd?

De verkrijging van de ondergrond voor de woningen is in beginsel onderworpen aan de heffing van overdrachtsbelasting ad 10,4% over de koopprijs of hogere marktwaarde. Bij uitgifte in erfpacht of opstalrecht is naast de vergoeding tevens overdrachtsbelasting verschuldigd over de gekapitaliseerde waarde van de canon of retributie, tot maximaal de waarde in volle eigendom.

Op het moment dat de flexwoning in het kader van de verkoop wordt losgemaakt van de ondergrond en de flexwoning wordt verplaatst naar een andere locatie, is de flexwoning roerend geworden en is zodoende geen overdrachtsbelasting verschuldigd bij de verkrijging van de flexwoning.

Samenloopvrijstelling

De woningcorporatie kan een beroep doen op de samenloopvrijstelling overdrachtsbelasting, als de woningen voor de btw als onroerende zaak kunnen worden aangemerkt. De ondergrond moet dan onbebouwd zijn en kennelijk bestemd voor bebouwing met een of meer gebouwen. Bovendien moet de leverancier of blooteigenaar als btw-ondernemer handelen en moet een vergoeding zijn verschuldigd die ten minste gelijk is aan de marktwaarde en ten minste gelijk aan de objectieve kostprijs. De woningcorporatie is dan 21% btw verschuldigd, die zij hoogstwaarschijnlijk niet terugkrijgt van de Belastingdienst;

De natrekking van de woningen is geen belastbaar feit voor de heffing van overdrachtsbelasting, tenzij de vergoeding minder bedraagt dan de marktwaarde of minder dan de objectieve kostprijs. Dit geldt alleen als de woningen als onroerend moeten worden aangemerkt voor de btw en de overdrachtsbelasting.

Handelt de corporatie als eigenbouwer?

Een woningcorporatie kan als eigenbouwer worden aangemerkt, indien zij de algehele leiding heeft over de realisatie van de tijdelijke woningen (al realiseert zij de woningen niet zelf) en de werkzaamheden voor meer dan 50% worden verricht op de locatie waar deze worden geplaatst. Van algehele leiding is sprake als de corporatie ‘met gebruikmaking van de eigen technische en/of organisatorische knowhow met betrekking tot de uitvoering van het werk een aanzienlijk meer omvattende rol speelt dan een ‘normale’ opdrachtgever’. Hierbij is relevant dat de corporatie zelf (kundig) personeel in dienst heeft, zelf de leiding heeft over en toezicht houdt op de ontwikkeling en praktijkervaring en/of kennis heeft met betrekking tot de ontwikkeling.

Indien de corporatie als eigenbouwer handelt, is het gevolg dat de btw over de aanneemtermijnen moet worden verlegd (indien de woningen voor de btw onroerend zijn) en is de corporatie hoofdelijk aansprakelijk voor niet afgedragen loonbelasting, sociale premies en premies volksverzekeringen op niveau van de aannemer en ingeschakelde onderaannemers, installateurs en dergelijke ondernemers. De Belastingdienst kan aankloppen bij de woningcorporatie voor betaling van de omzetbelasting en niet-afgedragen loonbelasting, sociale premies en premies volksverzekeringen.
Eigenbouwerschap speelt voor de btw dus niet, indien en voor zover de woningen voor btw-doeleinden als roerende zaak moeten worden aangemerkt.

Huurtoeslag

De huurder van een woning komt mogelijk in aanmerking voor huurtoeslag, mits de huurder voldoet aan de daarvoor gestelde eisen. Daarnaast moet ook de woonruimte in aanmerking komen voor huurtoeslag.

Huurtoeslag kan in beginsel slechts worden verkregen voor een woning die bestaat uit of deel uitmaakt van een gebouwde onroerende zaak, welk begrip door het civiele recht wordt ingevuld. Voor bijvoorbeeld woonboten en woonarken kan geen huurtoeslag worden aangevraagd.

Aan het einde van een exploitatieduur van tijdelijke woningbouw komt aan de orde of flexwoningen in aanmerking komen voor mogelijke doorexploitatie of herplaatsing elders.

Het is aan te raden dat op voorhand rekening wordt gehouden met de laatste fase van de vastgoedcyclus: herplaatsing/exit. Het is van belang dat hier vroegtijdig in het proces aandacht voor is.