Initiatieffase

Onderdeel van de initiatieffase is het onderzoek naar de haalbaarheid van een project. In de initiatieffase kan bestuurlijke commitment al worden vastgelegd in overeenkomsten, bijvoorbeeld voor het doen van een haalbaarheidsonderzoek en/of het realiseren van het project. Denk aan een intentieovereenkomst tussen relevante partijen, zoals een gemeente en een woningcorporatie of een realisatieovereenkomst met (onder meer) het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.   

Realisatie is pas mogelijk als de juiste vergunningen en toestemmingen van de overheid zijn verkregen. De procedures worden zo snel mogelijk opgestart met het oog op de aanvang van de bouw en/of het in aanmerking komen van financiële regelingen, zoals de voorgenomen Stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen.  

De versnelling van tijdelijke huisvesting wordt in de initiatieffase met name bereikt door het samenbrengen en gelijktijdig laten lopen van processen. De vergunningenprocedure (inclusief de onderzoeken) kan bijvoorbeeld deels parallel lopen met de realisatiefase. Zo kan er al gestart worden met de bouw op basis van een nog niet-onherroepelijke omgevingsvergunning. Met een gedoogbeslissing is het vaak zelfs mogelijk te starten voordat er überhaupt een vergunning is afgegeven. Aan deze gedoogbeslissing kunnen voorwaarden voor het gedogen worden verbonden. Ook is het mogelijk om sommige onderzoeken of toestemmingen later aan te leveren (zoals – onder voorwaarden – een informele m.e.r.-beoordeling). 

Praktijkvoorbeeld

In de praktijk ziet de Taskforce terug dat het ontbreken – of het niet duidelijk uitspreken – van bestuurlijk draagvlak vertraging optreedt bij het van de grond krijgen van een initiatief. Het is dan ook wenselijk dat de gemeente vroegtijdig start met communiceren over het initiatief voor tijdelijke huisvesting. De gemeente kan duidelijkheid geven over welke zaken vast staan (zoals het aantal woningen, locaties en samenwerkingspartners) en waar stakeholders over kunnen meedenken (zoals de inrichting van de openbare ruimte en de realisatie van een kwalitatieve leefomgeving). Het vroegtijdig betrekken en informeren van omwonenden wat onder andere kan door hen inzicht te geven in welke keuzes gemaakt worden en hoe zij betrokken worden. Dit draagt bij aan vertrouwen en daarmee draagvlak. Het draagt bij aan het voorkomen van vertraging in het proces.

Antwoorden op 33 vragen over flexwonen

Tijdens de realisatie van flexwoningen kunnen betrokkenen aanlopen tegen verschillende praktische knelpunten. Platform31 heeft daarom in een publicatie 33 vragen gebundeld over flexwonen en de antwoorden die erbij horen. Diverse praktische ‘hoe dan’ vragen passeren de revue.

Overzicht onderzoeken huisvesting arbeidsmigranten

Het Expertisecentrum Flexwonen biedt een overzicht van de belangrijkste landelijke en provinciale onderzoeken naar de (huisvesting) van arbeidsmigranten.

Het omgevingsrecht is complex. Voor het realiseren van tijdelijke huisvesting kan het een opgave zijn om te bepalen welke vergunningen benodigd zijn. Het doel van dit stuk is dan ook om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over het juridisch kader met betrekking tot omgevingsvergunningen die benodigd zijn voor het kunnen realiseren van de versnelde realisatie van tijdelijke huisvesting. Zo zal hieronder worden ingegaan op welke wijze er via een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan kan worden afgeweken. Ook onderwerpen als Crisis-en herstelwetprojecten, de bevoegdheid van de minister om te besluiten over tijdelijke huisvesting voor asielzoekers en relevante voorschriften uit het Bouwbesluit zullen besproken worden.

Omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan

Bestemmingsplannen leggen vast op welke wijze gronden en bouwwerken mogen worden gebruikt. Ieder gebruik dat van een geldend bestemmingsplan afwijkt is in beginsel verboden. Met een omgevingsvergunning kan dit afwijkend gebruik toch worden toegestaan. Dat kan permanent, maar ook voor een bepaalde termijn. In het laatste geval wordt het afwijkende gebruik dan slechts tijdelijk toegestaan.  

Soms biedt een bestemmingsplan zelf mogelijkheden om af te wijken van het daarin vastgelegde gebruik (binnenplanse afwijkingsmogelijkheden). Is dat niet het geval, dan moet worden teruggevallen op de wettelijke mogelijkheden om door middel van een omgevingsvergunning af te wijken van een bestemmingsplan (buitenplanse afwijkingsmogelijkheden). Die wettelijke mogelijkheden vinden we in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).  

De Wabo biedt twee opties om met een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan af te wijken, namelijk (i) de zogenaamde kruimelregeling en (ii) de projectafwijking. Wordt gebruik gemaakt van de kruimelregeling, dan moet de reguliere vergunningprocedure worden doorlopen. Voor de projectafwijking geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4 Awb). 

Kruimelregeling 

Afwijken door middel van de kruimelregeling is slechts mogelijk in de door de wet genoemde gevallen, de zogeheten ‘kruimellijst’ (artikel 4 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor)) en voor zover het project niet kwalificeert als stedelijk ontwikkelingsproject (artikel 5, zesde lid, bijlage II Bor). Eén van die mogelijkheden is om aan bestaande gebouwen (al dan niet tijdelijk) een functie te geven die in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Dat wordt transformatie van gebouwen genoemd (onderdeel 9 artikel 4 bijlage II Bor). Denk bijvoorbeeld aan een kantoor dat wordt ingericht en gebruikt voor woondoeleinden. Transformatie van gebouwen die buiten de bebouwde kom liggen is slechts mogelijk wanneer ze gebruikt gaan worden als logiesfunctie voor werknemers of opvang van asielzoekers (of andere categorieën vreemdelingen). Transformatie kan samengaan met bouwactiviteiten. Van de kruimelregeling kan alleen gebruik worden gemaakt als de totale bouwoppervlakte of het bouwvolume van het bestaande gebouw niet wordt vergroot. Transformatie als hier bedoeld kan alleen bij feitelijk aanwezige, en/of vergunde gebouwen. De voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 29 augustus 2022 nog een relevante uitspraak gedaan over de toepassing van onderdeel 9 artikel 4 bijlage II Bor (ECLI:NL:RVS:2022:2499). Hij heeft het volgende overwogen: 

4.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college bevoegd was om op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan van zowel de veldschuur als de bedrijfshal. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338, is overwogen dat niet op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een vergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. Dit omdat in het negende onderdeel staat dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot.  

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor worden toegepast in een geval waarin er weliswaar nog niet een gebouw feitelijk aanwezig was, maar voor dat gebouw wel al een vergunning voor het bouwen was verleend. Deze situatie doet zich in dit geval voor omdat artikel 4, onderdeel 9, wordt gebruikt voor de wijziging van het gebruik van de bedrijfshal waarvoor in 2009 al een vergunning is verleend. Met gebruikmaking van de vergunning uit 2009 wordt de bedrijfshal opgericht. Er vindt nog een interne verbouwing van de bedrijfshal en bestaande veldschuur plaats om deze geschikt te maken voor arbeidsmigranten maar de bouwoppervlakte en het bouwvolume van deze gebouwen worden niet vergroot ten opzichte van de oppervlakte van de bestaande veldschuur en de bedrijfshal, zoals die in 2009 is vergund. Het betoog slaagt niet. 

Ook als er feitelijk nog geen gebouw aanwezig is, maar voor de bouw van het gebouw al wel een vergunning is verleend, kan evenwel toch gebruik worden gemaakt van artikel 4, onderdeel 9 bijlage II Bor. 

Wordt een beoogde vorm van afwijking niet expliciet genoemd in de kruimellijst, dan biedt de regeling in artikel 4 Bijlage II Bor toch nog een mogelijkheid tot afwijking. In onderdeel 11 van dit artikel is een soort “veegbepaling” opgenomen waarmee alle vormen van afwijking die niet in de voorgaande onderdelen zijn genoemd toch mogelijk worden gemaakt, mits deze afwijkingen maar tijdelijk zijn.  Het afwijkende gebruik moet dan beperkt zijn tot maximaal 10 jaar. Daarna moet het eindigen.  

Op grond van de regeling in onderdeel 11 van artikel 4 Bijlage II Bor hoeft afwijkend gebruik zich niet te beperken tot het transformeren van bestaande gebouwen. Het artikel is ook van toepassing op nieuwbouw, mits deze nieuwbouw niet langer in stand wordt gehouden dan 10 jaar. Bij de verlening van de vergunning zal aannemelijk moeten zijn dat de activiteit na de daarin opgenomen termijn (van maximaal tien jaar) daadwerkelijk zal zijn beëindigd. 

Het is goed zich te realiseren dat de omgevingsvergunningen die worden afgegeven meestal zien op twee activiteiten die in het kader van het project worden ondernomen. Zo zal vaak worden afgeweken van het toegestane gebruik van gronden of (bestaande) bouwwerken, terwijl de activiteit in de meeste gevallen ook het bouwen behelst. Zoals hiervoor aangegeven kunnen bij transformatie ook interne verbouwingen worden vergund; bouwwerkzaamheden waarbij het bouwvolume niet toeneemt.  

Bij tijdelijke nieuwbouw kan de bouwactiviteit ook op basis van de kruimelregeling vergund worden. De instandhouding van het nieuw gerealiseerde bouwwerk is dan beperkt tot maximaal 10 jaar. Bij de verlening van die vergunning moet aannemelijk zijn dat de activiteit na de daarin opgenomen termijn (van maximaal tien jaar) daadwerkelijk zal zijn beëindigd. Wil men nieuwbouw realiseren die langer dan 10 jaar in stand blijft, dan biedt de kruimelregeling geen oplossing en zal moeten worden uitgeweken naar de hierna te bespreken projectafwijking. 

Voor wat betreft de opvang van asielzoekers is in beide gevallen – transformatie en afwijkend gebruik voor maximaal tien jaar – bevoegd te beslissen: gedeputeerde staten bij een project van provinciaal belang en de minister bij een project van nationaal belang.  

Projectafwijking 

De projectafwijking geldt slechts voor gevallen die niet zijn aangewezen in de kruimelregeling. Bijvoorbeeld een nieuwbouwproject met een afwijkend gebruik langer dan 10 jaar. Voor de afgifte van een omgevingsvergunning is vereist dat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat en dat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven (tenzij het project valt in een categorie waarvan de gemeenteraad heeft aangegeven dat geen verklaring van geen bedenkingen nodig is). Een omgevingsvergunning afwijkend gebruik wordt tijdelijk gemaakt door hier een voorschrift voor op te nemen. 

Omgevingsvergunning voor bouwen

Zoals hiervoor al aangegeven kan, naast het (tijdelijk) afwijken van het geldende planologische regime, ook een omgevingsvergunning voor bouwen zijn vereist. In de vergunning kan worden bepaald dat de bestaande toestand na afloop van een in de vergunning genoemde termijn weer moet worden hersteld (artikel 2.23a Wabo). Op die wijze kan ook aan de bouw een tijdelijk karakter worden gegeven.  

Een omgevingsvergunning voor een tijdelijk bouwwerk hoeft (in beginsel) niet te voldoen aan de redelijke eisen van welstand. 

Crisis- en herstelwet

Als met toepassing van het bestemmingsplan of via de projectafwijking een tijdelijke vergunning wordt verleend voor een project van elf of meer woningen dan is sprake van een Crisis- en herstelwetproject. Voor een dergelijk project gelden versnellingsmogelijkheden. Zo geldt een termijn voor de bestuursrechter om binnen maximaal 6 maanden uitspraak te doen en mag in bepaalde gevallen niet worden volstaan met een pro-forma (hoger) beroep.  

De Crisis- en herstelwet maakt het mogelijk om bij wijze van experiment af te wijken van wettelijke bepalingen. Zo is het mogelijk om voor tijdelijke huisvesting (in afwijking van de uitgebreide procedure bij een projectafwijking) de reguliere (korte) procedure te volgen (artikel 6 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), mits geen milieueffectrapport moet worden opgesteld. Een vergunning kan in dit geval niet van rechtswege worden verleend. Verschillende projectgebieden zijn al aangewezen, zoals een deel van de gemeente Eindhoven en een specifiek project in de gemeente Westland. Tal van andere gemeenten is aangewezen in artikel 3.6 Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. Staat een gemeente niet aangemerkt als projectgebied, dan kan de gemeente zich hiervoor aanmelden via de projectorganisatie van BZK, waarbij wordt opgemerkt dat thans de verwachting is dat de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking treedt. De doorlooptijd is gemiddeld drie maanden. Of BZK hieraan zal meewerken hangt gedeeltelijk af van de invoering van de Omgevingswet op 1 juli 2023. Let op: is voor een besluit een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist, dan geldt alsnog de uitgebreide procedure.  

Bevoegdheid van de minister om te besluiten over (tijdelijke) huisvesting voor asielzoekers of in het nationaal belang

Normaal gesproken is het college van burgemeester en wethouders bevoegd te besluiten op een aanvraag voor een omgevingsvergunning. In sommige gevallen zijn gedeputeerde staten of is de minister hiertoe bevoegd. In de eerste plaats is de minister bevoegd te beslissen op een aanvraag die ziet op een (bij algemene maatregel van bestuur aangewezen) project van nationaal belang. Op grond van het Besluit omgevingsrecht geldt dat de minister bevoegd is te besluiten op aanvragen voor een omgevingsvergunning wanneer dat bij vaststelling van een inpassingsplan is bepaald. Ook is de minister bevoegd te beslissen op een aanvraag voor gebruik in strijd met het geldende planologische regime ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal belang. Voor zover het gaat om de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen, is de minister ook bevoegd te besluiten op een omgevingsvergunning voor afwijken van het planologisch regime met toepassing van de kruimelregeling. Ook in dat geval moet sprake zijn van een project met nationaal belang. Indien de minister gebruik maakt van deze mogelijkheid, is geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist.  

In incidentele gevallen kan de minister bepalen dat hij beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van een bij zijn besluit aangewezen project, indien dat geboden is in het algemeen belang. Dit betreft een meer algemene bevoegdheid om de bestaande bevoegdheidstoedeling te doorkruisen. Te denken valt aan het geval waarin niet kan worden gewacht op de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur. 

Als laatste is de minister ook bevoegd voor opvolgende aanvragen ten aanzien van projecten waarvoor de minister al eerder een omgevingsvergunning heeft verleend. Zo kan in het geval een projectafwijking is verleend door de minister ook de bouwactiviteit voor dat project worden vergund.  

De procedure en het toetsingskader wijken niet af van het gebruikelijke stramien.

Bouwbesluit

Het Bouwbesluit maakt onderscheid tussen ‘bouwwerken’ en ‘tijdelijke bouwwerken’. Een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bouwbesluit (artikel 1) is een bouwwerk dat is bedoeld om voor een periode van ten hoogste vijftien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn.  

Het Bouwbesluit schrijft voor dat een tijdelijk bouwwerk mag voldoen aan de eisen voor bestaande bouw. Bouwwerken met een levensduur van meer dan vijftien jaar moeten voldoen aan het hogere kwaliteitsniveau voor nieuwbouw. Een tijdelijk bouwwerk dat langer dan vijftien jaar blijft staan is op grond van het Bouwbesluit een permanent bouwwerk. Vanaf dat moment gelden de eisen voor nieuwbouw. Ook moet dan een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd.

Tijdelijke bouwwerken onder het Bouwbesluit 

Een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bouwbesluit is een bouwwerk dat bedoeld is om voor een termijn van ten hoogste vijftien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn. Van belang is dat het gaat om tijdelijkheid van het gebouwde bouwwerk die samenhangt met een (omgevingsvergunning voor een) bouwactiviteit, niet om tijdelijkheid in de zin van bijvoorbeeld een afwijking van het bestemmingsplan.

Een tijdelijk bouwwerk in de zin van het Bouwbesluit hoeft op grond van het Bouwbesluit slechts te voldoen aan de in het Bouwbesluit opgenomen voorschriften voor tijdelijke bouw. Het kwaliteitsniveau dat geldt voor tijdelijke bouw ligt lager dan het reguliere nieuwbouwniveau. Bij het bouwen van een tijdelijk bouwwerk mag in beginsel worden voldaan aan de eisen voor een bestaand bouwwerk, tenzij voor het betreffende onderwerp een specifieke tijdelijke bouw eis is gegeven, waarin veelal een ander hoger niveau dan bestaande bouw is opgenomen (artikel 1.14 Bouwbesluit). In dat geval dient aan die eisen te worden voldaan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de eisen aan constructieve veiligheid, brandveiligheid, rookgasafvoeren en geluid van buiten.

Een bouwwerk dat is gebouwd en waarbij gebruik is gemaakt van de lagere eisen die het Bouwbesluit voor dergelijke bouwwerken toestaat, mag niet als permanent aanwezig blijven. Het is dus uitdrukkelijk de bedoeling dat een dergelijk bouwwerk ook weer wordt weggehaald naar verloop van tijd. Vandaar dat het bevoegd gezag in dit geval dus in de vergunning de verplichting moet opnemen tot het herstel van de voor de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand, binnen de in de vergunning te bepalen termijn. In lijn met de definitie van het begrip tijdelijk bouwwerk in het Bouwbesluit is in artikel 5.16, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaald dat die termijn maximaal vijftien jaar mag bedragen. Indien een kortere termijn is gesteld dan vijftien jaar, kan het bevoegd gezag tussentijds wel beslissen om de termijn in de vergunning te verlengen, echter voor zover de aanwezigheid van het bouwwerk op die plaats de maximum termijn van in totaal vijftien jaar niet overschrijdt (artikel 5.16 lid 2 Bor).

Als het tijdelijke bouwwerk moet worden weggehaald hoeft het niet per se te worden gesloopt of afgebroken, maar dergelijke bouwwerken kunnen veelal ook in zijn geheel worden verplaatst. Aan welke eisen dan dient te worden voldaan hangt af van de samenstelling en of het bouwwerk wordt opgericht om wederom tijdelijk aanwezig te zijn op die andere plaats (ongewijzigd en tijdelijk = rechtens verkregen niveau) (artikel 1.15 lid 1 en 2 Bouwbesluit) of verplaatst wordt met de bedoeling om als regulier permanent bouwwerk te gaan fungeren (= reguliere nieuwbouwniveau). Indien een tijdelijk bouwwerk wordt verplaatst met als doel wederom als tijdelijk bouwwerk, maar in gewijzigde samenstelling, dan gelden de eisen tijdelijke bouw. (artikel 1.15 lid 2, jo. 1.14 Bouwbesluit).

Indien door wijziging in de bestemming een tijdelijk bouwwerk toch als permanent aanwezig zou mogen blijven op een bepaalde locatie, dan geldt dat het bouwwerk in overeenstemming moet worden gebracht met de dan geldende nieuwbouweisen. Dit om te voorkomen dat men onder de nieuwbouwregels uit probeert te komen (artikel 1.14 lid 2 Bouwbesluit).

Permanente bouwwerken

Op een bestaand permanent bouwwerk dat in ongewijzigde samenstelling wordt verplaatst, is het rechtens verkregen niveau van toepassing. Een bouwwerk mag dus in zijn geheel worden verplaatst (artikel 1.15 lid 1 Bouwbesluit).

Vergunning tijdelijke afwijking voor gebruik

Indien een omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan wordt verleend, betekent dit als gezegd niet dat ook automatisch een vergunning voor de activiteit tijdelijke bouw moet worden aangevraagd. Er kan wel een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig zijn, waarin kan worden bepaald dat de bestaande toestand na afloop van een in de vergunning genoemde termijn weer moet worden hersteld (artikel 2.23a Wabo). Op die wijze kan ook aan de bouw een tijdelijk karakter worden gegeven. 

Verplaatsen tijdelijk bouwwerk

Wordt een tijdelijk bouwwerk binnen de in de omgevingsvergunning gestelde termijn (van maximaal 15 jaar) verplaatst, dan blijft het een tijdelijk bouwwerk totdat deze termijn is verlopen. Is de levensduur van het bouwwerk langer dan vijftien jaar, dan gelden vanaf dat moment de eisen voor nieuwbouw. Ook moet dan een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd. Verder is voor verplaatsing van tijdelijke bouwwerken van belang dat ook op de nieuwe locatie aan het geldende planologische kader moet worden voldaan. Een omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijkend gebruik is mogelijk vereist.

Wet geluidhinder en tijdelijke omgevingsvergunningen voor afwijken bestemmingsplan

Wordt een kruimelafwijking of projectafwijking verleend, dan moet de Wet geluidhinder in acht worden genomen voor zogeheten ‘geluidsgevoelige objecten’, zoals woningen. Zo gelden bepaalde geluidswaarden binnen zones langs spoorwegen, industrieterreinen en wegen. De gevel van de woning geldt als uitgangspunt voor deze geluidsnormen.  

De geluidsnormen gelden bij afwijkingen voor onbepaalde tijd en tijdelijke afwijkingen langer dan tien jaar. Bij een tijdelijke afwijking van ten hoogste tien jaar zijn die normen niet direct van toepassing. Dat betekent niet dat in die gevallen niet aan geluidsnormen wordt getoetst. Uit rechtspraak van de Afdeling  bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt namelijk, dat het bevoegde gezag in het kader van de belangenafweging bij het verlenen van de omgevingsvergunning alsnog zal moeten beoordelen of ter plaatse een uit het oogpunt van geluid aanvaardbaar verblijfsklimaat wordt gegarandeerd. Bij deze belangenafweging moeten de geluidsnormen uit de Wet geluidhinder en de normen voor niet-permanente bewoningen uit het Bouwbesluit alsnog worden betrokken. Een omgevingsvergunning kan dus ook worden afgewezen als blijkt dat deze zou leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege te hoge geluidsbelasting.

De Wet geluidhinder en de bijbehorende uitvoeringsregelingen en het Bouwbesluit vormen geen gemakkelijk te doorgronden geheel inzake de normering van geluid. De normering van geluid is echter wel van groot belang, aangezien het een belangrijk element is in de leefomgeving. Het doel van dit stuk is dan ook om overheden en andere woningmarktpartijen in het kort te informeren over het systeem van geluidnormering.

Toepassing wet geluidhinder bij tijdelijke vergunningen

Zodra geluidgevoelige objecten in de buurt van geluid producerende objecten worden gerealiseerd, en vice versa, dienen de bepalingen inzake geluidhinder in acht te worden genomen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de oprichting van een industriële inrichting naast een woonwijk, of juist het bouwen van woningen in de buurt van een industrieterrein of drukke weg.  

De basis voor de ruimtelijke afweging in het kader van geluid zijn de Wet geluidhinder (Wgh), het Besluit geluidhinder (Bgh) en het Bouwbesluit. Daarnaast zijn ook algemene normen uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing. 

De Wet geluidhinder en het Bouwbesluit

De Wet geluidhinder beschermt geluidsgevoelige objecten, zoals woningen, tegen industrielawaai, wegverkeerslawaai en spoorweglawaai. Het bevoegd gezag, meestal de gemeente, stelt grenswaarden vast voor de hoogste toelaatbare geluidsbelasting voor geluidsgevoelige gebouwen en terreinen die binnen bepaalde afstanden van geluidsbronnen liggen. Hierbij dient de gemeente wel binnen de bandbreedte van de voorkeursgrenswaarde als ondergrens, en de ontheffingswaarde als bovengrens te blijven. De grenswaarden moeten bij de aanleg, en bij wijzigingen van een (spoor)weg of industrieterrein in acht worden genomen.  

De gemeente heeft de mogelijkheid om af te wijken van de voorkeursgrenswaarden tot een maximale waarde. Dit is slechts mogelijk als de toepassing van geluid reducerende maatregelen niet doeltreffend is, of als er stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke, of financiële bezwaren zijn. Tenslotte dient rekening te worden gehouden met de maximale geluidbelasting in een woning waarvan de ramen gesloten zijn, de zogenaamde binnenwaarden.  

Zodra de geluidbelasting boven de ontheffingswaarde uitkomt zullen, om het project mogelijk te maken, aanvullende maatregelen moeten worden getroffen. Dove gevels kwalificeren bijvoorbeeld niet als gevels in de zin van de Wgh en hoeven bij gebruik dan ook niet aan de grenswaarden te worden getoetst.  

De eisen van het Bouwbesluit (die aan de orde komen bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) komen grotendeels overeen met de eisen van de Wgh. Er worden eisen gesteld aan de minimale geluidwering van gevels voor nieuwbouw voor zowel industrie-, weg- of spoorlawaai, als voorluchtvaartlawaai. Voor tijdelijke bebouwing worden de eisen gesteld voor bovenstaande situaties met 10 dB(A) verlaagd. 

Kruimelafwijking en projectafwijking

Via een kruimelafwijking (reguliere procedure) en via een projectafwijking (uitgebreide procedure) kan onder voorwaarden (tijdelijk) worden afgeweken van het bestemmingsplan. Indien er afwijkingen van onbepaalde tijd of langer dan 10 jaar worden vergund, dienen de geluidswaarden uit de Wgh in acht te worden genomen. In de belangenafweging voor het verlenen van afwijkingsvergunningen van korter dan 10 jaar dient volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meegewogen te worden of in het kader van geluid een aanvaardbaar verblijfsklimaat kan worden gegarandeerd. Bij de verlening van tijdelijke omgevingsvergunningen speelt het aspect geluid dus een rol.  

Hoewel de normen uit de Wgh en het Bouwbesluit 2012 in beginsel niet van toepassing zijn op tijdelijke omgevingsvergunningen van minder dan 10 jaar, spelen de normen van de Wgh en het Bouwbesluit 2012 toch een belangrijke rol bij de afweging of een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan vanuit een ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Indien geoordeeld wordt dat het verlenen van de vergunning leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege te hoge geluidsbelasting, kunnen deze normen een vergunningverlening in de weg staan.

Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over de actuele subsidieregelingen en specifieke uitkeringen voor de realisatie van tijdelijke woningen. De relevante regelingen worden hieronder toegelicht. We hebben ons beperkt tot de belangrijkste onderdelen. Zo zal worden ingegaan op de vindplaatsen van de regelingen, wie de ontvangers en de verstrekkers van de subsidie/specifieke uitkering zijn, voor welk project de subsidies/specifieke uitkeringen worden verstrekt, de hoogte, de aanvraagtijdvakken en de verhouding tot andere regelingen. Voor de exacte voorwaarden voor de verstrekking van een subsidieregeling of specifieke uitkering dient de desbetreffende regeling geraadpleegd te worden.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningsrelaties heeft ook een overzicht opgesteld die alle bestuurlijke instrumenten toont die beschikbaar zijn voor de huisvestigingsopgaven van de verschillende doelgroepen in deze versie vooral voor statushouders. Iedere woonoplossing heeft een andere impact en een ander tijdspad waarbinnen effecten te verwachten zijn.

Ter info: samenloop met andere regelingen - Kaderbesluit BZK-subsidies (Kaderbesluit)

Op subsidies die op grond van een ministeriele regeling worden verstrekt voor activiteiten die passen in het beleid inzake o.a. het bouwen, het wonen en de woonomgeving, is het Kaderbesluit van toepassing. Het Kaderbesluit is niet van toepassing op specifieke uitkeringen (als bedoeld in de Financiële-verhoudingswet), omdat een specifieke uitkering geen subsidie is.

In het Kaderbesluit staat dat geen subsidie wordt verstrekt voor activiteiten die uit andere hoofde zijn of worden gesubsidieerd of gefinancierd, tenzij bij ministeriële regeling anders is bepaald (artikel 6 lid 4 Kaderbesluit). Dit is een algemene regel voor subsidies, die tot gevolg heeft dat stapeling met een andere subsidie (en mogelijk ook specifieke uitkering) niet mogelijk is, tenzij in de betreffende subsidieregeling is opgenomen dat stapeling wel mogelijk is.

De in onderstaand overzicht opgenomen regelingen zijn voornamelijk specifieke uitkeringen en kunnen derhalve worden gestapeld met andere regelingen.

1. Financiële herplaatsingsgarantie (FHG)

Vindplaats

De meest recente tekst van de FHG dateert van 2 mei 2023.

Type regeling

Subsidie (in de vorm van een garantie)

Ontvanger

Investeerders (Toegelaten Instellingen en woningcorporaties)

Verstrekker

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening / Gemeenten

Project

Deze garantieregeling zorgt voor het herplaatsen van flexwoningen, en mocht dat uiteindelijk niet mogelijk zijn, een financiële compensatie om de investeringen te dekken.

Het Rijk en de gemeente verlenen ieder een eigen beschikking aan de investeerder (doorgaans een woningcorporatie) met betrekking tot de financiële herplaatsingsgarantie. Binnen een jaar na het verlenen van deze beschikkingen zal een ministeriële regeling worden vastgesteld als basis voor de verlening en vaststelling van financiële herplaatsingsgaranties.

Bedrag

Op de Rijksbegroting is voor de herplaatsingsgarantie € 220 miljoen beschikbaar gesteld.

Toelichting: de financiële uitkering in jaar X is gebaseerd op het verschil tussen:

• De fictieve boekwaarde van de flexwoning uitgaande van een lineaire afschrijving, de afschrijving start op het moment van verlening van de garantiebeschikking door het Rijk;
• De opbrengst uit marktconforme verkoop van de flexwoning aan een derde partij.

Het verschil tussen deze waarden dient bij aanspraak als basis voor de financiële uitkering aan de investeerder, waarbij 60% voor rekening van het Rijk komt, en 25% voor rekening van de gemeente.

Bij het verlenen van de garantiebeschikking door het Rijk is de investeerder een bijdrage van € 1.000 per woning die onder de garantie wordt gebracht verschuldigd.

Aanvraagtijdvak

Investeerders kunnen zich sinds 2 mei 2023 op de pagina Financiele Herplaatsingsgarantie melden voor een beoordeling van hun flexwoningproject, wat (bij een positieve beoordeling) leidt tot een beschikking van de Rijksoverheid.

Verhouding tot andere regelingen

De financiële herplaatsingsgarantie kan (in afwijking van het Kaderbesluit BZK-subsidies) wel worden gestapeld met andere regelingen. Er is vanuit de financiële herplaatsingsgarantie geen restrictie op het gebruik van deze garantie in combinatie met andere regelingen. Derhalve kan de financiële herplaatsingsgarantie bijvoorbeeld worden "gestapeld" met de Stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen en de Regeling huisvesting aandachtsgroepen.

2. Regeling huisvesting aandachtsgroepen (Rha)

Vindplaats

De oorspronkelijke regeling dateert van 20 september 2021. Bij regelingen van 14 december 2021 en 21 september 2022 is het plafond verhoogd.

De meerjarige regeling specifieke uitkeringen aandachtsgroepen is op 17 juli 2022 gepubliceerd. De wijziging van de meerjarige regeling specifieke uitkeringen aandachtsgroepen is op 10 mei 2023 gepubliceerd.

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Gemeenten 

Subsidieverstrekker

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

Project

Uitvoering van projecten waarbij woonruimten voor aandachtsgroepen worden gerealiseerd (artikel 2 lid 1 Rha). 

Toelichting definitie aandachtsgroepen: dak- en thuisloze mensen, mensen met sociale of medische urgentie, statushouders, mensen die uitstromen uit een intramurale situatie, arbeidsmigranten, uitwonende studenten, woonwagenbewoners en ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG (artikel 1 Rha). 

Bedrag

Maximaal € 8.500 inclusief btw compensatie per te realiseren woonruimte (artikel 2 lid 3 Rha jo artikel 1 Bijlage) ongeacht of dit een flexibele of permanente woning is, tot een maximum van € 2.000.000 per gemeente (artikel 3 lid 1 Rha jo artikel 2 Bijlage). Het plafond voor het totaal van de aanvragen voor specifieke uitkeringen in 2023 is € 34.705.000.

Aanvraagtijdvak

De regeling (huidige tranche) is opengesteld van dinsdag 30 mei 2023 vanaf 9.00 uur tot en met vrijdag 7 juli 17.00 uur 2023.  Meer informatie is hierover te vinden op de website van RVO. De minister behandelt de binnengekomen aanvragen op volgorde van binnenkomst, mits de aanvraag compleet is.

Verhouding tot andere regelingen

Voor de huidige tranche van de Rha geldt dat deze in theorie wel kan worden gestapeld met andere regelingen.De minister heeft wel een discretionaire bevoegdheid om een aanvraag voor een specifieke uitkering af te wijzen indien de aanvraag ziet op activiteiten waarvoor op grond van andere regelingen reeds een specifieke uitkering is verstrekt (artikel 7 lid 3).

Voor eerdere tranches van de Rha geldt dat niet gestapeld kan worden met andere regelingen. In de regeling van eerdere tranches was de verplichting opgenomen een aanvraag te weigeren wanneer de aanvraag ziet op activiteiten waarvoor op grond van andere regelingen reeds een specifieke uitkering is verstrekt (artikel 7 lid 1 sub b).

3. Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw tweede tranche (“Flexpoolregeling”)

Vindplaats

Regeling van 11 juli 2022.

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Provincies 

Subsidieverstrekker

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

Project

Financiering van capaciteitsondersteuning in de gemeentelijke of provinciale organisatie of bij een waterschap ter bevordering van de snelheid van:

1. De vergunningverlening van woningbouw- of herstructureringsprojecten;
2. Projecten gericht op ondersteuning bij de totstandkoming van integrale woonzorgvisies en het realiseren van betaalbare woningen voor aandachtsgroepen met passende zorg en ondersteuning;
3. Het uitwerken van een woningbouwproject of herstructureringsproject;
4. Het sluiten van anterieure overeenkomsten met marktpartijen; of 
5. Het opstellen van een bestemmingsplan en het doorlopen van de bijbehorende procedure.

Toelichting definitie aandachtsgroepen: statushouders, arbeidsmigranten, dak- en thuisloze mensen, mensen met sociale of medische urgentie, mensen die uitstromen uit een intramurale zorginstelling, uitwonende studenten, woonwagenbewoners en ouderen (artikel 1 onder a Flexpoolregeling).

Bedrag

In 2022 gold een uitkeringsplafond van € 40.000.000 (inclusief btw) (artikel 3 lid 1 Flexpoolregeling). Specifieke uitkeringen zijn per aanvraagtijdvak toegekend op basis van de evenredige verdeling naar de bruto nieuwbouw woningbouwopgave per provincie op basis van de woningbouwcijfers uit 2022 van ABF. Lid 3 van artikel 3 Flexpoolregeling bevat een lijst van de specifieke uitkering (ex. btw) per gemeente op basis van ABF-cijfers van juni 2022. In de toelichting bij de Flexpoolregeling staat dat de beschikbare middelen worden verdeeld over de provincies op basis van de woningbouwopgave. Dit wordt bepaald door de minister, op basis van de meest actuele staat van de woningmarkt terugkomend in de gepubliceerde cijfers over het tekort aan woningen. Daarbij is een minimale uitkering van € 0,5 miljoen (inclusief btw) per provincie gehanteerd.

Uit de toelichting bij de Flexpoolregeling volgt dat in 2024 een nieuwe tranche beschikbaar zal worden gesteld. Ook voor deze nieuwe tranche zal een uitkeringsplafond gelden van € 40.000.000.

Aanvraagtijdvak

Het is nog niet bekend wanneer de aanvragen voor de nieuwe tranche kunnen worden ingediend.

Verhouding tot andere regelingen

Geen bijzonderheden. Er is vanuit de Flexpoolregeling geen restrictie op het gebruik van de Flexpoolregeling in combinatie met andere regelingen

4. Besluit Woningbouwimpuls 2020 (het “Besluit Woningbouwimpuls”) en Regeling Woningbouwimpuls 2020 (de “Regeling Woningbouwimpuls”)

Vindplaats

Besluit Woningbouwimpuls van 11 mei 2020 en Regeling Woningbouwimpuls van 15 mei 2020.

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Gemeenten

Subsidieverstrekker

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

Project

Verstrekking van specifieke uitkeringen voor het versnellen van de bouw van betaalbare woningen in een kwalitatief goede leefomgeving. In het bijzonder gaat het om projecten die: 

1. Het realiseren of versnellen van de bouw van betaalbare woningen in een kwalitatief goede leefomgeving tot doel hebben;
2. Nog niet in de uitvoerende fase zijn;
3. Binnen afzienbare tijd opgestart kunnen worden; en
4. Door de bij het project betrokken partijen zelf van een substantiële financiële bijdrage worden voorzien (zie artikel 2 lid 1 van het Besluit Woningbouwimpuls).

Bovendien dient het project gericht te zijn op:

1. De bouw van een substantieel aantal woningen in een afgebakend projectgebied, met een substantieel aandeel betaalbare woningen; en
2. Het uitvoeren van activiteiten die zijn gericht op:

1. De infrastructurele ontsluiting;
2. Verlaging van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden;
3. Bodemsanering in een afgebakend projectgebied;
4. Uitplaatsing van activiteiten die hinder veroorzaken voor woningbouw;
5. De inrichting van de openbare ruimte in een afgebakend projectgebied; of
6. Kosten verbonden aan de betaalbaarheid van woningen in een afgebakend projectgebied,

indien deze activiteiten op aantoonbare wijze bijdragen aan en noodzakelijk zijn voor het versnellen of realiseren van de bouw van woningen als bedoeld onder i) (zie artikel 2 lid 2 Besluit Woningbouwimpuls).

Deze voorwaarden zijn nader uitgewerkt in artikel 2 van de Regeling Woningbouwimpuls.

Bedrag

De aangevraagde uitkering bedraagt ten hoogste het aantoonbare financiële tekort van een gemeente op de voor het project noodzakelijke publieke investeringen van de activiteiten verminderd met de substantiële financiële bijdrage waarin door de betrokken partijen zelf moet worden voorzien (artikel 3 lid 3 Besluit Woningbouwimpuls). Een dergelijke financiële bijdrage is substantieel als deze ten minste 50% van het aantoonbare financiële tekort van het project bedraagt (artikel 2 lid 2 Regeling Woningbouwimpuls). 

In totaal is ten hoogste € 2.250.000.000 beschikbaar voor specifieke uitkeringen (artikel 3 lid 1 Besluit Woningbouwimpuls jo. artikel 3 Regeling Woningbouwimpuls).

Voor de vijfde tranche is € 250.000.000 (inclusief btw) beschikbaar. 

Aanvraagtijdvak

Specifieke uitkeringen kunnen alleen worden aangevraagd gedurende door de minister vastgestelde aanvraagtijdvakken. Deze worden zes weken voor aanvang bekendgemaakt (artikel 4 lid 1 Besluit Woningbouwimpuls). Op 15 februari 2023 is het aanmeldloket voor de vijfde tranche geopend. Gemeenten konden tot en met 31 maart 2023 een aanvraag indienen om hiervoor in aanmerking te komen.

Verhouding tot andere regelingen

Geen bijzonderheden. Er is vanuit de Regeling Woningbouwimpuls geen restrictie op het gebruik van de Regeling Woningbouwimpuls in combinatie met andere regelingen.  

5. Stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen

Algemeen

Er wordt op dit moment gewerkt aan een vervolg op deze regeling. De voorwaarden van deze regeling worden nog verder uitgewerkt. Deze kunnen anders zijn dan van de 1^e tranche Stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen uit 2022 zoals hieronder omschreven.

Vindplaats

Op de website overheid.nl. 

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Gemeenten

Subsidieverstrekker

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

Project

Een project waarbij met flexwoningen of transformatieobjecten in betaalbare woonruimten voor onder andere ontheemden en statushouders wordt voorzien en waarbij:

1. Die woonruimten aan de bestaande voorraad woonruimten worden toegevoegd en die gedurende ten minste tien jaar na voltooiing op een of, - in het geval van flexwoningen- opvolgende locaties beschikbaar zijn;
2. De woonruimten bij de eerste verhuur of gebruik voor ten minste 30 procent voor ontheemden of statushouders bestemd zijn;
3. De woonruimten verhuurd zullen worden op basis van een schriftelijk huurcontract tussen huurder en verhuurder, dan wel om niet in gebruik gegeven worden;
4. Er sprake is van een financieel tekort op het project, dat overblijft na een eventuele aanspraak op andere financiële regelingen vanuit ’s Rijks kas, en de bijdrage aantoonbaar bijdraagt en noodzakelijk is voor het realiseren van woonruimten voor ontheemden en statushouders.

Toelichting definitie flexwoning: een bouwwerk ten behoeve van huisvesting van personen, geschikt voor verplaatsing en gebruik op een volgende locatie. Onder Ontheemden wordt verstaan een persoon die vreemdeling is en tijdelijke bescherming geniet als bedoeld in artikel 2, eerste lid, Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022.

Bedrag

De rijksbijdrage per woning is maximaal € 12.000 met een maximum van € 10.000.000 per gemeente, inclusief de btw-afdracht. De exacte hoogte van de uitkering per gemeente hangt samen met de geraamde kosten en benodigde bijdrage van deze beoogde projecten. Daarnaast zijn in de voorbereidende fase met enkele specifieke gemeenten bestuurlijke afspraken gemaakt, die kunnen leiden tot een hoger totaalbedrag per gemeente.

Aanvraagtijdvak

Het ‘loket’ voor aanmelding is opengesteld op 20 september 2022. De aanmeldingen zijn op volgorde van binnenkomst behandeld. Inmiddels is het totale beschikbare bedrag van € 100.000.000 toegekend en uitgekeerd.

Verhouding tot andere regelingen

Voor de eerste tranche van de Stimuleringsregeling gelden geen bijzonderheden ten aanzien van stapeling met andere regelingen. Er is vanuit de Stimuleringsregeling geen restrictie op het gebruik van de eerste tranche van de Stimuleringsregeling in combinatie met andere regelingen.

6. Hotel- en accommodatieregeling (HAR)

Vindplaats

Op de website overheid.nl en de website van het COA. 

Type regeling

Specifieke uitkering/ subsidie

Ontvanger

Gemeenten

Subsidieverstrekker

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Project

De hotel- en accommodatieregeling (HAR) biedt gemeenten de mogelijkheid om gekoppelde vergunninghouders voor maximaal zes maanden tijdelijk onderdak aan te bieden in accommodaties binnen de gemeentegrenzen.

Aanvraagtijdvak

Gemeenten mochten mensen met een verblijfsvergunning tot en met 30 juni 2023 blijven aanmelden voor de HAR-regeling. Daarna krijgen statushouders woonruimte in de gemeente.

Verhouding tot andere regelingen

Geen bijzonderheden.

7. Logeerregeling

Vindplaats

De website van het COA. 

Ontvanger

Statushouders

Subsidieverstrekker

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Project

Statushouders in de opvang die wachten op woonruimte kunnen bij vrienden, familie of een gastgezin verblijven en gebruikmaken van de logeerregeling. Een logeerperiode duurt in principe maximaal 3 maanden. In sommige gevallen kan deze periode in overleg worden verlengd.

8. Regeling huisvesting grote gezinnen

Vindplaats

Op de website overheid.nl.

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Gemeenten

Subsidieverstrekker

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

Project

De minister kan ten behoeve van de versnelde huisvesting en begeleiding van grote gezinnen vergunninghouders op aanvraag van het college een specifieke uitkering verlenen aan een gemeente voor een project:

1. Waarbij een groot gezin gehuisvest moet worden op grond van de taakstelling, bedoeld in artikel 28 van de Huisvestingswet 2014;
2. Dat ziet op noodzakelijke ingrepen voor het geschikt maken van een object voor bewoning gelet op de omvang van het beoogde grote gezin door aanpassing of transformatie ervan of door plaatsing van een bouwwerk op het perceel van dat object; en
3. Dat binnen een jaar na de datum van verlening van de specifieke uitkering besteed en gerealiseerd wordt.

Bedrag

De maximumhoogte in 2023 die per aanvraag voor een specifieke uitkering kan worden verleend bedraagt € 35.000 voor een groot gezin van zeven tot en met negen personen en € 50.000 voor een groot gezin van tien personen of meer.

Aanvraagtijdvak

3 juli 2023 vanaf 12.00 uur tot en met 1 november 2023 om 17.00 uur.

Verhouding tot andere regelingen

Geen bijzonderheden.

9. Regeling huisvesting kwetsbare doelgroepen

Vindplaats

Op de website overheid.nl. 

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Gemeenten

Subsidieverstrekker

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Project

De minister verstrekt een specifieke uitkering aan de gemeenten voor het versneld realiseren van projecten die in de huisvesting van kwetsbare doelgroepen voorzien.

Aanvraagtijdvak

De gemeente besteedt de specifieke uitkering volledig op uiterlijk 31 december 2022 aan de projecten waarvoor deze is verstrekt.

Verhouding tot andere regelingen

Geen bijzonderheden. Er is vanuit de Regeling huisvesting kwetsbare doelgroepen geen restrictie op het gebruik van de Regeling huisvesting kwetsbare doelgroepen in combinatie met andere regelingen. 

10. Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne (“Bekostigingsregeling”)

NB: deze regeling ziet toe op opvang en niet op huisvesting. Volledigheidshalve nemen wij deze regeling ook op in dit overzicht.

Vindplaats

Regeling van 31 mei 2022.

De Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne is op 14 oktober 2022 gewijzigd.

Type regeling

Specifieke uitkering

Ontvanger

Gemeenten 

Subsidieverstrekker

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Project

Bekostiging van acute opvang en verstrekkingen vanwege de oorlogssituatie in Oekraïne. In het bijzonder ziet deze regeling toe op de vergoeding van verschillende soorten kosten in verband met de opvang van ‘ontheemden’ (zie artikel 2 lid 1 Bekostigingsregeling).

Toelichting definitie ontheemden: Voor de definitie van ontheemden sluit de regeling aan bij artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022 van de richtlijn 2001/55/EG (het “Uitvoeringsbesluit”) (zie artikel 1 onder b Bekostigingsregeling). Hieronder vallen de volgende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon:

1. Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;
2. Staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten;
3. Gezinsleden van de in punten a) en b) genoemde personen (zie artikel 2 lid 1 Uitvoeringsbesluit).

Verder bevat artikel 2 Uitvoeringsbesluit enkele andere categorieën, zoals staatlozen en onderdanen van andere derde landen die in Oekraïne verbleven op basis van een verblijfvergunning en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren (zie artikel 2 leden 2 en 3 Uitvoeringsbesluit).

Bedrag

Vanaf 15 oktober 2022 is per dag per gerealiseerde opvangplek € 83 beschikbaar gesteld. Dit kan op basis van monitoronderzoek naar boven worden bijgesteld. Indien het normbedrag niet toereikend is, kan de gemeente de werkelijke kosten declareren als de oorzaak daarvan ligt in de periode 1 maart 2022 tot en met de datum van inwerkingtreding van de regeling (artikel 3 leden 1 en 2 Bekostigingsregeling). 

De gemeente kan ook een specifieke uitkering ontvangen voor particuliere opvang. Zo worden de werkelijke kosten vergoed van de financiële toelage voor ontheemden die in opvangvoorzieningen van particulieren verblijven (artikel 3 lid 3 Bekostigingsregeling). Voor kosten van de wettelijke aansprakelijkheidsverzekering en buitengewone kosten geldt een normbedrag per persoon. Dit normbedrag wordt achteraf vastgesteld op basis van monitoronderzoek (artikel 3 lid 4 Bekostigingsregeling). Als laatste worden de werkelijke kosten van transitiekosten voor de opvang van ontheemden vergoed (artikel 3 lid 5 Bekostigingsregeling). 

Aanvraagtijdvak

De bekostigingsregeling voorzag in eerste instantie alleen op vergoeding van kosten voor de eerste drie tot zes maanden opvang, vanaf 1 maart 2022 (dus tot uiterlijk 1 juni 2022, met een verlengingsoptie van drie maanden tot 1 september 2022). De regeling is een aantal keer verlengd vanwege de aanhoudende ooglogssituatie in Oekraïne. Momenteel geldt dat gemeenten de kosten die zij maken tot en met 31 december 2023 kunnen laten vergoeden op grond van de bekostigingsregeling. Een verdere verlenging van de bekostigingsregeling (na 31 december 2023) is alleen mogelijk als er een formele wet aan ten grondslag komt te liggen. Deze formele wet is in de maak maar nog niet in werking getreden. Pas als deze formele wet in werking is getreden kunnen gemeenten weer een specifieke uitkering aanvragen onder de bekostigingsregeling na 31 december 2023. Het is onduidelijk wanneer deze wet in werking treedt.

Verhouding tot andere regelingen

Geen bijzonderheden. Er is vanuit de bekostigingsregeling geen restrictie op het gebruik van de bekostigingsregeling in combinatie met andere regelingen.

Voorafgaand aan de bouwactiviteiten wordt de hoofdinfrastructuur voor de nutsvoorzieningen aangelegd. Kabels en leidingen voor elektra, gas, water, warme en afvalwater dienen te worden aangelegd. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over deze nutsvoorzieningen die al dan niet verplicht zijn bij het realiseren van de benodigde bouwwerken voor het tijdelijk kunnen huisvesten van aandachtsgroepen.

Nutsvoorzieningen algemeen

Een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen (voor huisvesting) wordt getoetst aan de bepalingen van het Bouwbesluit. Een ontwikkelaar of aannemer moet dus voldoen aan de vereisten van het Bouwbesluit bij de realisatie van een project. Het Bouwbesluit bevat in afdeling 6.2 – 6.4 bepalingen over nutsvoorzieningen (elektriciteit, gas, drinkwater, warmte en riolering). De bepalingen gelden zowel voor nieuwbouw als bestaande bouw en ongeacht de gebruiksfunctie. Het Bouwbesluit bevat overigens wel de mogelijkheid om een andere maatregel toe te passen die gelijkwaardig is aan de voorgeschreven maatregel. Of inderdaad sprake is van gelijkwaardigheid toetst het bevoegd gezag. 

Ook de Elektriciteitswet, Gaswet, Drinkwaterwet, Warmtewet en de Wet milieubeheer (voor afvalwater) bevatten relevante bepalingen, met name over de aansluiting van woningen en gebouwen op het distributienet en het transport. 

Elektriciteit

Op grond van artikel 6.7, 6.8 en 6.10 van het Bouwbesluit moeten bouwwerken met een woonfunctie worden voorzien van een elektriciteitsvoorziening die is aangesloten op het elektriciteitsnet. Dit geldt alleen als: i) de aansluitafstand tot het distributienet niet meer dan 100 meter is verwijderd van het nieuwe bouwwerk, of ii) de aansluitafstand groter dan 100 meter is, maar de kosten voor de aansluiting niet hoger zijn dan de kosten voor aansluiting met een aansluitafstand die niet groter dan 100 meter is. Op grond van artikel 6.8 Bouwbesluit moet een elektriciteitsvoorziening voldoen aan de eisen zoals opgenomen in NEN 1010 indien sprake is van lage spanning (waaronder 220 volt valt).   

Artikel 23, eerste lid Elektriciteitswet regelt dat een netbeheerder verplicht is om diegene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het distributienet. De aansluiting moet binnen redelijke termijn worden gerealiseerd (artikel 23, vierde lid Elektriciteitswet). Op dit moment is het elektriciteitsnet echter zwaar belast, waardoor er lange doorlooptijden gelden voor het krijgen van een nieuwe aansluiting. Wanneer de aansluiting eenmaal is gerealiseerd, is er in verschillende regio’s vaak geen transportcapaciteit beschikbaar (in verband met congestie). Het is raadzaam om tijdig afstemming te zoeken met de netbeheerder. De congestiegebieden zijn weergegeven op https://capaciteitskaart.netbeheernederland.nl/.  

Het proces voor het realiseren van aansluitingen op het elektriciteitsnet ten behoeve van woningen en de wijze waarop transportcapaciteit voor elektriciteit zeker kan worden gesteld wordt in deze notitie omschreven.

Gas

Gas zal de komende jaren langzaam worden uitgefaseerd en worden vervangen voor duurzame, hernieuwbare bronnen zoals elektriciteit of water (als bron voor warmte). Om die reden mag een netbeheerder in principe geen nieuwe gasaansluitingen realiseren voor nieuwbouw (artikel 10 lid 6 en 7 Gaswet). Op het aansluitverbod kan een uitzondering worden gemaakt door het college van burgemeester en wethouders. Zij kunnen een gebied aanwijzen waar de aansluiting van nieuwe bouwwerken op het gastransportnet strikt noodzakelijk is om zwaarwegende redenen van algemeen belang. Andersom kan  het college juist ook beslissen dat in een bepaald gebied helemaal geen kleinverbruikaansluitingen op het gasnet mogen worden gerealiseerd (ook niet bij vervanging of transformatie van bestaande aansluitingen). De technische vereisten voor de aansluiting en de gasvoorziening zijn opgenomen in artikel 6.9 Bouwbesluit.

Drinkwater

Hoewel het Bouwbesluit niet voorschrijft dat een bouwwerk een watervoorziening moet hebben, zal deze doorgaans (uit praktisch oogpunt) wel worden gerealiseerd. Een gerealiseerde drinkwatervoorziening moet op grond van artikel 6.14 Bouwbesluit worden aangesloten op het openbare distributienet voor drinkwater, indien de aansluitafstand niet groter is dan 40 meter (of de aansluitkosten niet hoger zijn dan bij een aansluitafstand van 40 meter). Een bouwwerk moet voldoen aan de technische vereisten in artikel 6.12 Bouwbesluit (voor drinkwater) en artikel 6.13 Bouwbesluit (voor warm water). De Drinkwaterwet regelt de aansluiting op het drinkwaternet en de levering. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf (provincie of gemeente) is verplicht om op verzoek een aanbod te doen om een aansluiting op het leidingnet te realiseren en om drinkwater te leveren (artikel 8 Drinkwaterwet). 

Warmte

Gemeenten kunnen een warmteplan opstellen. Een warmteplan is een besluit van de gemeenteraad waarin wordt bepaald dat voor een bepaald gebied een warmtedistributienet wordt aangelegd. Bouwwerken met een verblijfsgebied (woningen vallen hieronder) moeten op grond van artikel 6.10, eerste lid Bouwbesluit worden aangesloten op dat warmtedistributienet (indien het net op minder dan 40 meter aansluitafstand is gelegen of de aansluitkosten niet hoger zijn dan de aansluitkosten bij een aansluitafstand van 40 meter). Deze aansluitplicht geldt niet als het aantal geplande aansluitingen, zoals omschreven in het warmteplan, is behaald. Vaak is een warmteplan gekoppeld aan een Transitievisie Warmte of daaraan gekoppelde wijkuitvoeringsplannen.  

De warmte wordt geleverd door warmteleveranciers, die zijn gebonden aan regulering uit de Warmtewet. Zo bepaalt artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c dat de leverancier informatie verstrekt over de eisen waar de binneninstallatie van een verbruiker aan moet voldoen om veilig gebruik te kunnen maken van de door de leverancier geleverde warmte. Er is voor warmte nog geen landelijk dekkend net en het ontwikkelen van een nieuwe warmtebron kost veel tijd.

Afvalwater

Voor een bouwwerk met een woonfunctie geldt dat een afvoervoorziening voor huishoudelijk afvalwater verplicht is, indien er in het bouwwerk een of meer toilet- of badruimtes zijn (artikel 6.16 Bouwbesluit). Deze afvoervoorziening moet voldoen aan technische vereisten zoals opgenomen in artikel 6.16 en 6.18 Bouwbesluit. Het Bouwbesluit bevat wel een realisatieplicht voor een afvoervoorziening, maar geen verplichting voor het aansluiten daarvan op het openbaar rioolnet. Er kan ook gebruik worden gemaakt van een individuele voorziening (zoals een septic tank) of lozing op het oppervlaktewater. Het lozen van afvalwater is beperkt in onder andere de Wet milieubeheer (artikel 10.2), het Activiteitenbesluit Milieubeheer (artikel 3.4), het Besluit lozing afvalwater huishoudens en de Waterwet. Doorgaans zal een aansluiting op het vuilwaterriool worden gerealiseerd, in welk geval deze aanvullende milieuregels niet gelden. Een aansluiting moet worden aangevraagd bij gemeentes of door hen aangewezen organisaties.

In principe hebben bestuursorganen de beginselplicht om handhavend op te treden tegen een overtreding. In principe, want in sommige gevallen kunnen bestuursorganen ervoor kiezen om niet tegen een overtreding op te treden. Dit wordt gedogen genoemd. Gedogen van overtredingen is alleen bij uitzondering aanvaardbaar. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over wanneer overheden tot het gedogen van overtredingen over kunnen gaan. In het kader van het project versnelling huisvesting, waarbij snelheid is geboden, kan het voorkomen dat er nog geen omgevingsvergunning is verleend, maar waarbij er al wel wordt begonnen met de realisatie van een tijdelijk huisvestingsproject.

Gedogen van een overtreding

Wanneer een illegale situatie op termijn gelegaliseerd kan worden, kan het bevoegde bestuursorgaan besluiten om hier niet tegen op te treden. Er is dan sprake van het gedogen van een overtreding. Gedogen gaat in tegen de beginselplicht die een bestuursorgaan heeft om handhavend op te treden tegen een overtreding. Voor het gedogen van een overtreding en daarmee het afwijken van de beginselplicht tot handhaving, dient er sprake te zijn van concreet zicht op legalisatie. Uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State volgt dat, om aan te nemen dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, de hoofdregel is dat er tenminste een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend of een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. In het geval van de (tijdelijke)huisvesting zal dit concrete zicht op legalisatie uiteindelijk moeten voortvloeien uit een verleende omgevingsvergunning of, voorafgaand daaraan, een vastgesteld bestemmingsplan waarmee de activiteit alsnog wordt gelegaliseerd. Door te gedogen kan onder omstandigheden vast worden begonnen met de realisatie van een tijdelijk huisvestingsproject.

Besluit tot gedogen

Besluiten tot gedogen kan zich in twee situaties voordoen. De eerste situatie is wanneer het bestuursorgaan besluit om het handhavingsverzoek van een derde af te wijzen en daarmee besluit tot het gedogen van de overtreding. Dit besluit levert een appellabel besluit op in de zin van artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). De tweede mogelijkheid is wanneer een bestuursorgaan op verzoek van de overtreder of ambtshalve besluit tot afgifte van een gedoogverklaring. Een dergelijk besluit vindt dan plaats zonder dat er een handhavingsverzoek ligt van een derde. Een besluit om niet te handhaven is geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb, waardoor er geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen kunnen worden aangewend. Dit betekent echter niet dat een derde machteloos staat ten opzichte van een gedogend bestuursorgaan. Een derde kan immers bij dit bestuursorgaan een verzoek om handhaving indienen. De schriftelijke reactie van het bestuursorgaan op het handhavingsverzoek is een besluit in de zin van de Awb, zoals het geval is onder de eerste situatie. 

Het bevoegde bestuursorgaan kan een gedoogstrategie formuleren waarin het op voorhand aangeeft onder welke omstandigheden het bereid is om over te gaan tot gedogen. Dit is echter niet verplicht. De motivering en de voorwaarden voor het gedogen kunnen ook worden vastgelegd in de gedoogverklaring zelf of in het besluit dat wordt genomen op een handhavingsverzoek.

Gedoogconstructie Velsen-Noord

Een recente uitspraak waaruit blijkt dat een gedoogconstructie een reële optie is voor gemeenten om snel te kunnen voorzien in tijdelijke opvang is de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 september 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:8505)

De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft de gemeente Velsen verzocht om mee te werken aan het aanmeren van een cruiseschip in de gemeente voor grootschalige opvang door het COA voor 1000 tot 12000 asielzoekers. De opvang is in strijd met het geldende bestemmingsplan. Daarom heeft het COA een omgevingsvergunning voor afwijken van het plan aangevraagd. De gemeente heeft daarnaast besloten niet handhavend op te treden en de opvang te gedogen. Lokale ondernemers vroegen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen om (preventief) handhavend op te treden tegen het gebruik van het cruiseschip als opvang voor asielzoekers omdat dat gebruik in strijd is met het daar geldende bestemmingsplan.

De voorzieningenrechter oordeelt dat het belang van de ondernemers bij handhaving minder zwaar weegt dan de belangen van het college en het COA om de opvang daadwerkelijk onmiddellijk op die plaats te realiseren. Daarbij acht hij van doorslaggevend belang dat door de aanvraag van de tijdelijke omgevingsvergunning sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het cruiseschip in Velsen-Noord mag dan ook worden gebruikt voor de opvang van 1200 asielzoekers. Deze uitspraak illustreert dat een gedoogconstructie een reële optie is voor gemeenten om snel te kunnen voorzien in tijdelijke opvang van asielzoekers. Geschikte locaties voor opvang mogen op grond van de daar geldende bestemmingsplannen vaak niet als zodanig worden gebruikt. Zo ook in deze zaak.

Ruimtelijke ordening is het proces waarbij met een groot aantal spelregels de schaarse leefruimte planmatig wordt benut en ingericht. Daarbij wordt rekening gehouden met individuele en gemeenschappelijke belangen. Het doel van dit stuk is om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over de relevante ruimtelijke ordening procedures die van toepassing kunnen zijn op de realisatie van tijdelijke huisvesting. Een aantal belangrijke leerstukken, zoals de informele m.e.r.-beoordeling, de verklaring van geen bedenkingen die door de gemeenteraad of door de provinciale staten kan worden afgegeven en de gemeentelijke coördinatieregelen, zullen hieronder worden behandeld.

Informele m.e.r.-beoordeling

Veel van de projecten kwalificeren vermoedelijk als stedelijke ontwikkelingsprojecten als bedoeld in het Besluit me.r.  Wanneer dat het geval is, is voorafgaand aan de terinzagelegging van een projectbesluit of bestemmingsplan een informele milieu-effectrapportage-beoordeling (‘m.e.r.-beoordeling’) door het college van burgemeester en wethouders (‘het college’) nodig. De beslistermijn van het college is zes weken. Als dit besluit niet voorafgaand aan de terinzagelegging van het projectbesluit of bestemmingsplan is genomen, hoeft dit echter niet per se tot tijdsverlies te leiden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt namelijk dat de rechtsgevolgen van een vernietigd bestemmingsplan in stand kunnen worden gelaten ondanks dat voorafgaand aan de terinzagelegging ervan geen m.e.r.-beoordelingsbesluit was genomen. Voorwaarde is wel dat dit besluit alsnog nadien (en in ieder geval voor de zitting) wordt genomen en voldoet aan de wettelijke eisen.  

Verklaring van geen bedenkingen gemeenteraad

Er is mogelijk een zogenaamde verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig als een project wordt vergund met een projectbesluit. Om erachter te komen of een verklaring van geen bedenkingen nodig is, kan eventueel het verklaring van geen bedenkingen-beleid van de betreffende gemeente worden geraadpleegd. Het verkrijgen van een verklaring van geen bedenkingen leidt tot vertraging in de procedure. Over de ontwerp-verklaring van geen bedenkingen kunnen namelijk (tezamen met het ontwerp-besluit waar de ontwerp-verklaring van geen bedenkingen betrekking op heeft) zienswijzen worden ingediend. De beoordeling van die zienswijzen moet worden gedaan door de gemeenteraad. Het kan dus zijn dat een verklaring van geen bedenkingen twee keer langs de gemeenteraad moet. Aangezien de gemeenteraad doorgaans niet vaak bij elkaar komt, kan dit vertraging opleveren. Op dit punt kan versnelling worden verkregen door het college van burgemeester en wethouders een mandaat te geven bij het ontwerp-verklaring van geen bedenkingen om de verklaring van geen bedenkingen na zienswijzen definitief te maken.

Verklaring van geen bedenkingen gedeputeerde staten

Een degelijk ecologisch (voor)onderzoek of ecologische voortoets kan voorkomen dat een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten van de betreffende provincie moet worden verkregen op basis van de Wet natuurbescherming (soortenbescherming en gebiedsbescherming (veelal stikstof)). Toch blijft de mogelijkheid bestaan dat een dergelijke verklaring van geen bedenkingen moet worden verkregen. In plaats van een verklaring van geen bedenkingen kan voorafgaand aan een project ook een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming worden aangevraagd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat een dergelijke vergunning of ontheffing ook nog kan worden aangevraagd nadat reeds een ruimtelijke omgevingsvergunning voor het project is aangevraagd, zolang dit maar gebeurt vóór de verlening van die ruimtelijke omgevingsvergunning. Indien ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten is gevraagd, leidt dat niet altijd tot vertraging. De Afdeling oordeelt namelijk dat de rechtsgevolgen van een vernietigde omgevingsvergunning in stand kunnen worden gelaten ondanks dat een verklaring van geen bedenkingen ontbreekt, indien alsnog een aparte vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming is aangevraagd vóór de zitting in eerste aanleg. In het kader van soortenbescherming merken wij op dat ecologisch onderzoek soms alleen op bepaalde tijden gedurende het jaar kan plaatsvinden, waardoor mogelijk vertraging optreedt in de planning.

Crisis- en herstelwet

De Crisis- en herstelwet is veelal van toepassing (zie Crisis- en herstelwet). Zie pagina 6 van dit document voor uitgebreider uitleg over wanneer deze wet van toepassing is. Als de Crisis- en herstelwet van toepassing is, geldt voor dat betreffende project dat de bestuursrechter in principe binnen 6 maanden uitspraak doet als het project bij de bestuursrechter wordt aangevochten. Dit leidt tot versnelling (NB In de praktijk wordt deze termijn vaak niet meer gehaald vanwege overbelasting van de rechterlijke macht). Toepassing van de Crisis- en herstelwet kan ook tot gevolg hebben dat voor ruimtelijke besluiten een reguliere procedure kan worden gevolgd, terwijl normaliter een uitgebreide procedure zou moeten worden gevolgd. Ook dit leidt tot versnelling.

Gemeentelijke coördinatieregeling

De gemeentelijke coördinatieregeling van artikel 3.30 Wet ruimtelijke ordening kan mogelijk van toepassing worden verklaard om verschillende ruimtelijke besluiten die nodig zijn om een project planologisch toe te staan te coördineren. Of de coördinatieregeling van toepassing is, hangt af van gemeentelijk coördinatiebeleid. Het project moet in dit beleid zijn aangewezen. Als de coördinatieregeling van toepassing is verklaard, worden de besluiten gezamenlijk ter inzage gelegd. Daardoor kan men in één keer op alle gecoördineerde besluiten reageren. Dit levert versnelling op. Ook is beroep tegen de besluiten slechts mogelijk bij de hoogste bestuursrechter. Deze doet binnen 6 maanden uitspraak. Ook hierdoor wordt aanzienlijke tijdswinst behaald om onherroepelijke besluiten te verkrijgen. 

Onderstaand hebben we van 3 verschillende procedures de tijdlijn en de voor- en nadelen op een rij gezet. 

Variant 1: Kruimelafwijking en activiteit bouwen (reguliere procedure)

Tijdlijn 

1. Datum aanvraag (fictief ter indicatie): juli 2022 
2. Vergunning verleend: augustus 2022 
3. In werking (= bruikbaar): augustus 2022 
4. Onherroepelijk: maart 2025 

Voordelen 

1. Alle omgevingsvergunningen benodigd voor realisatie van het project worden tegelijk aangevraagd met kruimelafwijking.  
2. ‘Lichte’ toets (geen ruimtelijke onderbouwing benodigd). Wel een onderbouwing omtrent het woon-leefklimaat.  
3. Bruikbare vergunning (vergunning in werking) na 8 (+ 6) weken. Indien geen bezwaren snel ook een onherroepelijke vergunning. 

Nadelen 

1. Bezwaar, beroep, hoger beroep: procedure ca. 2,5 – 3 jaar.  
2. Risico met betrekking tot de juridische kwalificatie van de kruimelgevallen. Mogelijk sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject. Dat heeft tot gevolg dat deze procedure niet kan worden gevolgd. 

Tabel 1: Tijdlijn van de kruimelafwijking en activiteit bouwen (reguliere procedure)

Datum en handeling/besluit	Opmerking
Juli 2022 Aanvraag omgevingsvergunning	Definitief ontwerp gereed alsmede onderbouwing woon- en leefklimaat voor omgevingsvergunning activiteit bouwen en kruimelafwijking
Augustus 2022 Verlening omgevingsvergunning	Beslissing op aanvraag omgevingsvergunning
Augustus 2022 Inwerkingtreding	In beginsel inwerkingtreding verleende omgevingsvergunning
Augustus 2022 Start bezwaartermijn	Bezwaar door aanvrager en/of belanghebbende(n)
Januari 2023 Beslissing op bezwaar	College van B&W neemt een beslissing op het ingediende bezwaar
Januari 2023 Start beroepstermijn rechtbank	Termijn voor beroep tegen beslissing op bezwaar mogelijk door aanvrager en/of belanghebbende(n)
Februari 2024 Uitspraak rechtbank	Geen opmerkingen.
Februari 2024 Start hoger beroepstermijn ABRS	Geen opmerkingen.
Maart 2025 Uitspraak ABRS	Vergunning – bij positief resultaat – onherroepelijk

Variant 2: Projectafwijking en activiteit bouwen (uitgebreide procedure)

Tijdlijn 

1. Datum aanvraag (fictief ter indicatie): juli 2022 
2. Vergunning verleend: november 2022 
3. In werking (= bruikbaar): november 2022 
4. Onherroepelijk: februari 2024 

Voordelen 

1. Alle omgevingsvergunningen benodigd voor realisatie van het project worden tegelijk aangevraagd. 
2. Mogelijk geen verklaring van geen bedenkingen nodig van de gemeenteraad (en dus bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders). Dit zorgt voor meer flexibiliteit in de doorlooptijden. 

Nadelen 

1. Uitgebreide procedure met zienswijzen door een ieder. 
2. Zware toets (ruimtelijke onderbouwing 

Tabel 2: Tijdlijn van de projectafwijking en activiteit bouwen (uitgebreide procedure)

Datum en Handeling/besluit	Opmerking
Juli 2022 Aanvraag omgevingsvergunning	Definitief ontwerp en ruimtelijke onderbouwing gereed voor activiteit bouwen en afwijken
Juli 2022 Beslissing bevoegd gezag vrijgegeven ontwerpbesluiten	Geen opmerkingen
Augustus 2022 Kennisgeving	Ontwerp-omgevingsvergunningen
Augustus 2022 Terinzagelegging	Ontwerp-omgevingsvergunning en bijbehorende stukken
Augustus 2022 Zienswijzen	Geen opmerkingen
Oktober 2022 Nota van beantwoordingen zienswijzen college van B&W gereed	Beantwoorden zienswijzen
November 2022 Verlening omgevingsvergunningen	Beslissing op aanvraag omgevingsvergunningen
November 2022 Kennisgeving	Verleende omgevingsvergunning
November 2022 Terinzagelegging	Besluiten en bijbehorende stukken
November 2022 Beroepstermijn rechtbank	Beroep door belanghebbenden
Juni 2023 Uitspraak rechtbank	Geen opmerkingen
Juni 2023 Start hoger beroepstermijn ABRS	Geen opmerkingen
Februari 2024 Uitspraak ABRS	Bij positief resultaat besluitvorming onherroepelijk

Variant 3: Bestemmingsplanwijziging (uitgebreide procedure) met daarna (als bestemmingsplan in werking) aanvraag omgevingsvergunning  voor de bouwactiviteiten (reguliere procedure)

Tijdlijn 

1. Datum verzoek bestemmingplan (fictief ter indicatie): september 2023 
2. Vergunning verleend: mei 2023 
3. In werking (= bruikbaar): mei 2023 
4. Onherroepelijke bouwactiviteit: februari 2026 

Voordelen 

1. Gebruik en bouw kan passend worden bestemd. 
2. Er kan ontwikkelingsruimte worden opgenomen. 
3. “Koninklijke route” bestemmingsplan. 

Nadelen 

1. Uitgebreide procedure. 
2. Zware toets (ruimtelijke onderbouwing). 
3. Toestemming van / afstemming met de gemeenteraad benodigd (wellicht problematisch vanwege politiek klimaat). 
4. Pas in 2026 een onherroepelijke bouwvergunning, zeer lange procedure met mogelijk gevolgen voor de financierbaarheid. De procedure kan worden versneld door te coördineren.  
5. Als het bestemmingsplan wordt vernietigd terwijl de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is, dan heeft dit negatieve gevolgen voor de houdbaarheid van die vergunning. 

Tabel 3: Tijdlijn van de bestemmingsplanwijziging (uitgebreide procedure) en daaropvolgende aanvraag omgevingsvergunning (reguliere procedure)

Datum en Handeling/besluit	Opmerking
Tot september 2022 Voorbereiding ruimtelijke onderbouwing bestemmingsplan	Ruimtelijke onderbouwing, plankaart en planregels gereed
September 2022 Verzoek college van B&W in procedure brengen ontwerpbestemmingsplan	Geen opmerkingen
September 2022 Besluit vrijgeven ontwerpbestemmingsplan college van B&W	Geen opmerkingen
September 2022 Kennisgeving ontwerpbestemmingsplan	Geen opmerkingen
September 2022 Terinzagelegging ontwerpbestemmingsplan	Geen opmerkingen
September 2022 Zienswijzen	Ontwerp-omgevingsvergunning en bijbehorende stukken
December 2022 Nota van beantwoording zienswijzen college van B&W gereed	Geen opmerkingen
Januari 2023 Vaststelling bestemmingsplan gemeenteraad	Geen opmerkingen
Januari 2023 Kennisgeving vaststelling bestemmingsplan	Geen opmerkingen
Januari 2023 Start beroepstermijn bestemmingsplan Raad van State	Geen opmerkingen
Maart 2023 Aanvraag omgevingsvergunning bouwen (reguliere procedure) bij college van B&W	Geen opmerkingen
Mei 2023 Verlening omgevingsvergunning college van B&W	Gecoördineerde omgevingsvergunningen met niet-wabo besluit
Mei 2023 Bezwaar door belanghebbenden	Geen opmerkingen
Oktober 2023 Beslissing op bezwaar college van B&W	Geen opmerkingen
Oktober 2023 Start beroepstermijn omgevingsvergunning bij de rechtbank	Geen opmerkingen
December 2023 Uitspraak ABRS bestemmingsplan	Geen opmerkingen
November 2024 Uitspraak rechtbank	Geen opmerkingen
November 2024 Start hoger beroepstermijn omgevingsvergunning ABRS	Geen opmerkingen
Januari 2026 Uitspraak ABRS	Geen opmerkingen

In de Wet natuurbescherming (Wnb) is een strikte toets opgenomen voor plannen of projecten die significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken. Alleen als significante gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of bestaat er geen vergunningplicht voor een project. Er kan sprake zijn van allerlei gevolgen, maar urgentst op het moment zijn de effecten van stikstof. Nederland heeft veel Natura 2000-gebieden die stikstof overbelast zijn. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als uitgangspunt dat zelfs een zeer kleine of tijdelijke toename van stikstofdepositie significante gevolgen kan hebben. Dat werpt mogelijk blokkades op voor woningbouw, ook als die tijdelijk is. 

Habitatrichtlijn en de Wnb-vergunningsplicht

Op grond van de Europese Habitatrichtlijn zijn in Nederland verschillende Natura 2000-gebieden aangewezen. Voor deze gebieden gelden instandhoudingsdoelstellingen waarmee bescherming van de voorkomende habitattypen wordt gewaarborgd. In de Wnb is voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor deze gebieden een vergunningsplicht opgenomen (artikel 2.7, lid 2 Wnb). Het is, afhankelijk van de gekozen procedure, mogelijk dat een afzonderlijke Wnb-vergunning wordt verleend door Gedeputeerde Staten van de relevante provincie of dat het Wnb-traject aanhaakt bij het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Dan is geen afzonderlijke Wnb-vergunning nodig, maar een verklaring van geen bedenkingen als onderdeel van de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen omgevingsvergunning. Gedeputeerde Staten van de relevante provincie zijn bevoegd om deze verklaring af te geven. Hierna spreken we voor beide gevallen (Wnb-vergunning en verklaring van geen bedenkingen) van ‘natuurtoestemming’.

Voortoets

Uit een voortoets moet blijken of met een plan of project significante gevolgen optreden. Indien deze in de voortoets kunnen worden uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of is er geen natuurtoestemming nodig voor een project. De depositie wordt berekend via het van overheidswege voorgeschreven rekeninstrument AERIUS. 

In de voortoets kan gebruik worden gemaakt van richtafstanden, kengetallen en contourplots om de stikstofuitstoot van woningbouwprojecten in te schatten. Deze praktische handvatten bieden mogelijkheden voor initiatiefnemers om vroegtijdig de effecten van de bouwprojecten in te schatten. 

In de voortoets mogen de effecten van interne saldering worden meegenomen. Interne saldering houdt in dat de extra stikstofuitstoot van een plan of project binnen dat plan of project zelf wordt opgelost. Als er stikstof reducerende maatregelen worden genomen, kan dat ruimte bieden aan de extra stikstof die het plan of project veroorzaakt (denk aan de sloop van een oud bedrijfspand ten behoeve van duurzame woningen op de locatie van dat bedrijfspand). Zijn – met of zonder intern salderen – significante gevolgen op voorhand uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of is er geen natuurtoestemming nodig voor een project.

Het is mogelijk dat er ondanks een toename in stikstofdepositie alsnog op grond van de voortoets blijkt dat er geen significante gevolgen optreden voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Dit zal dan ecologisch moeten worden onderbouwd in de voortoets. Een toename van stikstofdepositie is dus niet per definitie ontoelaatbaar. 

Passende beoordeling

Als uit de voortoets blijkt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, kan een plan (nog) niet worden vastgesteld en is er een natuurtoestemming nodig voor een project. Er moet in dat kader een passende beoordeling worden gemaakt. In de passende beoordeling wordt dieper op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden ingegaan. Een plan kan slechts worden vastgesteld en de natuurtoestemming kan slechts worden verleend voor een project als uit de passende beoordeling blijkt dat het betreffende plan of project geen negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.

In de passende beoordeling kunnen mitigerende maatregelen zoals externe saldering worden betrokken. Bij externe saldering wordt de extra stikstofuitstoot als gevolg van een plan of project buiten het plan of project opgelost. Het opkopen van agrariërs is een voorbeeld van extern salderen. 

Uit de passende beoordeling moet de wetenschappelijke zekerheid zijn verkregen dat het betreffende plan of project de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Dit zal pas zo zijn als elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het plan of project voor het betrokken beschermde gebied is weggenomen. 

ADC-toets

Indien uit de passende beoordeling volgt dat significante effecten, ook na mitigatie, niet kunnen worden uitgesloten, kan een plan slechts worden vastgesteld of kan de natuurtoestemming voor een project slechts worden verleend via de ADC-toets. Het betreffende plan of project moet dan aan 3 voorwaarden voldoen: er zijn geen beschikbare Alternatieven die tot minder schade leiden, er is een Dwingende reden van groot openbaar belang om het plan of project te realiseren en er worden de nodige Compenserende maatregelen genomen (artikel 2.8, lid 4 Wnb). Als de ADC-toets met succes wordt doorlopen, kan een plan worden vastgesteld of kan de natuurtoestemming voor een project worden verleend. Is dat niet het geval, dan kan het betreffende plan of project geen doorgang vinden. Woningbouw is onder omstandigheden aan te merken als dwingende reden van groot openbaar belang.

Bouwvrijstelling

Bij een woningbouwproject geldt dat de gevolgen van zowel de bouw- en aanlegfase als de gebruiksfase moeten worden onderzocht. Omdat dit een blokkade vormde voor onder meer woningbouwprojecten, introduceerde de Wet stikstofreductie en natuurverbetering per 1 juli 2021 de zogeheten ‘bouwvrijstelling’ (opgenomen in artikel 2.9a Wnb). De bouwvrijstelling kwam erop neer dat de stikstofuitstoot tijdens de bouwfase van een project niet meer afzonderlijk hoefde te worden onderzocht en beoordeeld. Voor de beoordeling of een natuurtoestemming vereist was, moest wel de gebruiksfase en mogelijk andere significante gevolgen van een bouwproject voor een Natura 2000-gebied worden betrokken.

Op 2 november 2022 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de bouwvrijstelling wegens strijd met het Europees natuurbeschermingsrecht buiten toepassing moet worden gelaten. Daarmee vallen we dus terug op de situatie van vóór 1 juli 2021 en moeten ook voor de bouw- en aanlegfase de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden onderzocht op de hiervoor beschreven manier. 

Bouwprojecten die al gebouwd zijn, zullen niet geraakt worden door het vervallen van de bouwvrijstelling. Bouwprojecten die onherroepelijk zijn vergund met gebruik van de bouwvrijstelling, maar nog niet gebouwd zijn, kunnen mogelijk wel geraakt worden door het vervallen van de bouwvrijstelling. De mogelijkheid bestaat dat er handhavend wordt opgetreden tegen de bouw van het project omdat met de bouw en aanleg strijd ontstaat met de Wnb. Bouwprojecten die zijn vergund, maar waarvan de vergunning nog niet onherroepelijk is geworden, worden mogelijk geraakt door het vervallen van de bouwvrijstelling. Het is namelijk mogelijk dat er in bezwaar of beroep wordt aangevoerd dat er ten onrechte gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling. Dit kan tot gevolg hebben dat de vergunning wordt herroepen. Bouwprojecten waarvoor nog geen vergunning is verkregen, zullen geraakt worden door het verval van de bouwvrijstelling. Let wel, wat de exacte gevolgen voor een bouwproject zijn, hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval.

Omgevingswet: het Bbl

In het Besluit bouwwerken en leefomgeving (Bbl), zoals gewijzigd bij het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering, is een artikel opgenomen dat verplicht tot het treffen van adequate maatregelen tot het beperken van stikstofemissies in de bouwfase (artikel 7.19a lid 1 Bbl). De verplichting geldt alleen voor vergunningplichtige bouwactiviteiten en bepaalde meldingplichtige bouw- en sloopactiviteiten (artikel 7.19a lid 2 Bbl). Dit artikel zal tegelijk met de Omgevingswet in werking treden. Volgens de laatste stand van zaken is dit 1 juli 2023. Per bouwproject moet worden bezien welke maatregelen nodig zijn om aan dit artikel te voldoen. Met de term adequaat is bedoeld dat de stikstofbeperkende maatregelen proportioneel moeten zijn in verhouding tot de daarvan te verwachten effecten. Hoe het artikel in de praktijk toegepast en gehandhaafd zal worden is vooralsnog onduidelijk.

De staatssteunregels van de Europese Unie verbieden lidstaten om een selectief economisch voordeel toe te kennen die de mededinging en de handel tussen lidstaten verstoort of dreigt te verstoren. Het begrip ‘staatssteun’ in het Europees recht is bijzonder breed en omvat elk voordeel, in welke vorm ook, toegekend  door de staat en/of door staatsmiddelen op selectieve wijze aan één of meerdere ondernemingen. Deze steun kan bestaan onder uiteenlopende vormen, zoals de verkoop  van onroerend goed aan private partijen onder de marktprijs of publieke ondersteuning van privaat aangehouden infrastructuur.

In beginsel is staatssteun verboden tenzij het is aangemeld bij de Europese Commissie (Commissie) én niet wordt toegekend voordat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend. Toch (a) kwalificeert niet elke steunmaatregel van de overheid als staatssteun, (b) behoeft niet elke nieuwe steunmaatregel te worden aangemeld en (c) is niet elke vorm van staatssteun verboden.

De Commissie heeft immers specifieke juridische instrumenten aangenomen die:

1. bepaalde steunmaatregelen buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels houden wegens het geringe bedrag van de steun (de minimis); er is dan geen sprake van staatssteun;
2. bepaalde categorieën van steun onder strikte voorwaarden vrijstellen van de aanmeldingsplicht;
3. duidelijk maken hoe de staatssteunregels toegepast moeten worden op bepaalde types steun en op welbepaalde sectoren van de industrie;
4. duidelijk maken wanneer steun als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.

In deze paragraaf informeren we  decentrale overheden en marktpartijen  over aandachtstspunten rondom staatssteun van overheden aan ondernemingen, onder meer in het kader van de realisatie van (tijdelijke) flexwoningen.

Juridisch kader

Artikel 107, lid 1, van het Verdrag over de Werking van de Europese Unie (VWEU) bevat volgend principieel verbod op staatssteun:

Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Uit de tekst blijkt dat een maatregel, om als staatssteun te worden gekwalificeerd, moet voldoen aan een aantal cumulatieve voorwaarden:

1. de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht;
2. de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd;
3. deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via een normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);
4. de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen of een specifieke sector of regio;
5. de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en dreigt te leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.

Staatssteun is een objectief juridisch begrip dat door de Europese hoven (Gerecht en Hof van Justitie van de Europese Unie) en door de Commissie ruim wordt gedefinieerd.  Doelstellingen en intenties bij het uitkeren of ontvangen van staatssteun beïnvloeden de kwalificatie als staatssteun niet; de toepassing van de staatssteunregels ziet op het (mogelijke) effect.

Mogelijke marsroutes

Eerst rijst de vraag of de voorgenomen steunmaatregel ‘staatssteun proof’ kan worden gemaakt, waarbij een meldingsprocedure bij de Commissie kan worden voorkomen. Kort samengevat kan dit indien de steun in een van de volgende drie categorieën valt:

(i): De minimis steun op basis van de Algemene De minimis Verordening

Kleine steunbedragen vallen buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels omdat zij geacht worden de mededinging niet merkbaar te vervalsen en de tussenstaatse handel niet merkbaar te beïnvloeden. De Algemene De Minimis Verordening nr. 1407/2013/EU bepaalt de voorwaarden die daartoe vervuld moeten worden. Om als de minimis te kwalificeren, mag het bedrag aan toegekende steun het volgende plafond niet overschrijden: het totale bedrag aan steun per lidstaat verleend aan één zelfstandige onderneming bedraagt niet meer dan € 200.000 over een periode van drie belastingjaren. Bedragen boven dit plafond kwalificeren niet als de minimissteun.

Zonder naar volledigheid te streven, lichten wij twee belangrijke voorwaarden van de De Minimis Verordening  uit.

Allereerst is de De Minimis Verordening enkel van toepassing op zogenaamde ‘transparante steun’, dit is steun waarvan het bruto-subsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse moet worden uitgevoerd.

Ten tweede dienen overheden rekening te houden met de regels betreffende cumulatie. Voor reguliere de-minimissteun geldt bijvoorbeeld dat over een periode van drie belastingjaren tot € 200.000,- aan steun mag worden verleend. Als dit plafond is bereikt, mag aan de onderneming in het betreffende jaar geen reguliere de-minimissteun meer worden verleend.

In sommige gevallen kunnen steunbedragen die zijn verstrekt op basis van verschillende de-minimisverordeningen met elkaar gecumuleerd worden. Zo bepaalt de DAEB De Minimis-Verordening 360/2012/EU (zoals gewijzigd) dat de-minimissteun op grond van de DAEB De Minimis Verordening met reguliere de-minimissteun mag worden gecumuleerd tot het plafond van € 500.000. Bovendien geldt dat in de situatie dat een onderneming voor bepaalde activiteiten al eens staatssteun heeft ontvangen op basis van een groepsvrijstellingsverordening (bijvoorbeeld de Algemene Groepsvrijstellingsverordening 651/2014, ook wel aangeduid als “AGVV”) of reeds eerder voor bepaalde activiteiten staatssteun heeft ontvangen die was goedgekeurd door de Commissie, dan mag de cumulatie van de de-minimissteun met al eerder ontvangen steun er niet toe leiden dat de hoogste toepasselijke steunintensiteit of het hoogste toepasselijke steunbedrag wordt overschreden.

Tot slot iets over praktische gevolgen van het eventueel bewandelen van een route waarbij de omvang van de steun beperkt wordt om onder de De minimis Verordening te vallen. De gemeente/decentrale overheid zal moeten verzekeren dat de ontvanger gerechtigd is om de minimis steun te ontvangen. Volgens de De Minimis Verordening moet zij zich ervan vergewissen dat geen ongeoorloofde cumulatie plaatsvindt en dat aan alle andere voorwaarden van de Verordening is voldaan. Bovendien is de gemeente onderworpen aan vergaande verplichtingen ten aanzien van administratie en monitoring. Er ligt hiervoor dus een belangrijke verantwoordelijkheid bij de gemeente.

(ii): De minimis steun vanwege de DAEB De Minimis Verordening of verenigbare, niet-meldingsplichtig staatssteun gelet op het DAEB Vrijstellingsbesluit.

Ervan uitgaande dat een gemeente kan objectiveren dat er sprake is van een marktfalen en dat een alternatieve oplossing geen doorgang kan vinden zonder een bijdrage van overheidswege, zou kunnen worden betoogd dat van de additionele ruimte die bestaat voor Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) kan worden geprofiteerd. Daarbij gaat het concreet om (i) de  aparte DAEB De Minimis Verordening; of (ii) het DAEB Vrijstellingsbesluit. Voorwaarde hiervoor is wel dat de gemeente een DAEB-aanwijzingsbesluit neemt.  

Op basis van de regeling van het begrip DAEB in artikelen 14 en 106 lid 2 VWEU zijn ondernemingen die met een DAEB zijn belast uitgezonderd van de normaal toepasselijke verdragsregels, inclusief de staatssteunregels – indien zij zonder die uitzondering de hun toevertrouwde DAEB niet zouden kunnen vervullen.

In 2003 heeft het HvJEU het arrest Altmark geveld over ‘openbare dienstverplichtingen’, een begrip dat op dezelfde wijze wordt ingevuld als het begrip ‘DAEB’ in artikel 106 VWEU. In dat arrest oordeelde het HvJEU dat compensatie als tegenprestatie voor openbare dienstverplichtingen geen ‘voordeel’ vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien vier voorwaarden zijn vervuld. Een kernelement daarbij is dat de Commissie een marktfalen vereist; een dienst kan slechts als DAEB kwalificeren, indien een normale onderneming die ageert in het eigen commercieel belang de dienst nooit, of nooit onder dezelfde voorwaarden, zou aanbieden. De vier voorwaarden waaraan moet worden voldaan  voordat een compensatie niet als een steunmaatregel aangemerkt wordt zijn als volgt:

1. de begunstigde onderneming is daadwerkelijk belast met de uitvoering van een DAEB, en die verplichtingen zijn duidelijk omschreven;
2. de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, zijn vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgesteld;
3. de compensatie is niet hoger dan nodig om de kosten van de uitvoering van de DAEB geheel of gedeeltelijk te dekken (waarbij wel rekening gehouden mag worden met de opbrengsten en een redelijke winst); en
4. wanneer de onderneming niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, dient de compensatie vastgesteld te worden op basis van kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze dienst uit te voeren.

Voor zover niet zou worden voldaan aan de Altmark-criteria, en dan met name de voorwaarde dat via openbare aanbesteding of benchmarking wordt bepaald wie met de openbaredienstverplichtingen wordt belast, zoals ook aan de orde was in het Commissiebesluit uit 2009 ten aanzien van steunmaatregelen met kenmerken nr. E 2/2005 en N 642/2009 (Commissiebesluit 2009), heeft de Commissie richtlijnen opgesteld die nadere toelichting geven bij de interpretatie van de vier Altmark criteria en over de wijze waarop de vergoeding voor een DAEB door de Commissie behandeld wordt indien één van de criteria niet is vervuld (het zogenaamde ‘DAEB pakket’ of ‘Altmark pakket’). Het tweede DAEB pakket dateert van 2012 en bestaat uit vier instrumenten. Twee daarvan kunnen in het bijzonder relevant zijn.

Een fundamenteel criterium voor beide instrumenten is dat de desbetreffende activiteit daadwerkelijk een DAEB, dus een openbare dienst, is. Dit blijkt duidelijk uit het feit dat de DAEB De Minimis Verordening en het DAEB Vrijstellingsbesluit enkel betrekking hebben op compensatie voor het uitvoeren van een DAEB in de zin van artikel 106, lid 2, van het VWEU.

De DAEB De Minimis Verordening.

De Commissie heeft een aparte de minimis verordening aangenomen voor DAEBs. Toekenning van een vergoeding tot € 500.000 over drie belastingjaren aan een onderneming belast met een DAEB maakt volgens de Verordening geen staatssteun . De grens ligt dus beduidend hoger dan de € 200.000 onder de ‘gewone’ De Minimis Verordening. Zoals de ‘gewone’ De Minimis Verordening is ook deze Verordening alleen van toepassing op transparante steun.  Ook de verplichtingen inzake monitoring zijn gelijkaardig.  Bij de DAEB De Minimis Verordening hoeft er (net als bij de reguliere de-minimisverordening) geen separate kennisgeving en rapportage plaats te vinden.

Tot slot nog de volgende drie zaken die van belang zijn. Allereerst is (a) de DAEB De Minimis Verordening in beginsel van toepassing tot 31 december 2023. Hoewel ze de afgelopen jaren steeds is verlengd, bestaat er geen zekerheid dat dit opnieuw zal gebeuren. Ten tweede (b) dient de decentrale overheidsorganisatie die de DAEB-de-minimissteun wil verlenen, de betreffende DAEB door middel van een aanwijzingsbesluit vast te leggen. Hierbij is het van belang dat het algemeen economisch belang, dat ten grondslag ligt aan de vastlegging van de DAEB, goed wordt gemotiveerd. Voorafgaand aan het besluit van de decentrale overheid tot de DAEB-compensatie dient een exacte omschrijving van de DAEB-activiteiten te worden opgenomen. Tot slot is (c) samenloop (cumulatie) van DAEB-de-minimissteun met reguliere de-minimissteun in beginsel toegestaan. Maar in het geval dat beide steunvormen worden verleend ten behoeve van één DAEB dan geldt het maximum van € 500.000 als grens.

Het DAEB Vrijstellingsbesluit

Dit ‘Besluit’ is in wezen een groepsvrijstelling uitgevaardigd door de Commissie. Vrijgesteld wordt compensatie ten behoeve van het verrichten van DAEBs in andere sectoren dan vervoer en vervoersinfrastructuur. Steun aan ondernemingen op het gebied van sociale huisvesting valt specifiek binnen het toepassingsgebied van het DAEB Vrijstellingsbesluit (artikel 2, lid 1, onder c), van dat besluit).

Indien aan de voorwaarden van het Besluit voldaan is, wordt de steun niet enkel verenigbaar geacht met de interne markt, maar wordt de steun bovendien ook vrijgesteld van de normale plicht tot voorafgaande aanmelding bij de Commissie.

Het DAEB Vrijstellingsbesluit legt onder meer de volgende voorwaarden op:

1. De periode waarvoor de begunstigde onderneming met het beheer van de DAEB wordt belast, beloopt maximum tien jaar (behoudens eventueel indien [SE2] de begunstigde een zware investering heeft moeten doen die over meer dan tien jaar moet worden afgeschreven);
2. De onderneming/begunstigde wordt belast met een openbaredienstverplichting door één of meerdere besluiten die ten minste de volgende vermeldingen bevatten:

• Inhoud en duur van de openbaredienstverplichtingen;
• De betrokken onderneming en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied;
• De aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die de onderneming door het toewijzende overheidsorgaan zijn verleend;
• Een beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor berekening, monitoring en herziening van de compensatie;
• Een verwijzing naar het Besluit; en
• De regelingen om eventuele overcompensatie te vermijden en terug te vorderen;
• Het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan wat nodig is ter dekking van de netto-kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van een redelijke winst.

Specifieke regels ten aanzien van sociale woningbouw door woningcorporaties

De bouw en verhuur van sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed door woningcorporaties is in het Commissiebesluit 2009 onder strikte voorwaarden als DAEB goedgekeurd. Dit is vervolgens omgezet in de Woningwet. Woningcorporaties mogen sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed realiseren op basis van een aantal steuninstrumenten. In artikel 61 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting zijn steunvormen omschreven die in aanmerking kunnen komen voor een DAEB-compensatie.

De activiteiten van woningcorporaties die als DAEB zijn aangemerkt, zijn het bouwen, beheren en verhuren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen, het bouwen en ontwikkelen van maatschappelijk vastgoed en het investeren in leefbaarheid. Voor deze DAEB-taken wordt de sector gecompenseerd. De wijze van compensatie en de omvang daarvan zijn specifiek vastgesteld door de Europese Commissie voor het Nederlandse stelsel van woningcorporaties in het Commissiebesluit van 2009. Zo zijn er op grond van het Commissiebesluit van 2009 drie vormen van staatssteun toegestaan:

• Overheidsgaranties op de borging van leningen. Dit betreft de garanties die het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) verstrekt op de leningen die de sector aangaat.
• Het geven van project- en saneringssteun aan corporaties.
• Het geven van steun door middel van lagere grondkosten bij de aankoop van grond van gemeenten.

Deze steunmaatregelen mogen op grond van het Commissiebesluit 2009 aan woningcorporaties worden gegeven ter compensatie van de kosten van haar DAEB-activiteiten. Ook de invulling van het tweede en derde criterium uit de jurisprudentie (respectievelijk: een objectieve kostentoerekening en het voorkomen van overcompensatie) is voor Nederland specifiek vastgelegd in het Commissiebesluit 2009. De voorwaarden die voor de DAEB-activiteiten gelden, zijn in de Nederlandse regelgeving uitgewerkt in de herziene Woningwet 2015 en bijbehorende AMvB en ministeriele regeling (Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting en Regeling Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting).

Voor gemeenten is enkel de mogelijkheid tot verlaagde grondkostensubsidies relevant. De steuninstrumenten van borging van leningen en projectsteun en saneringssteun zijn voorbehouden aan respectievelijk het WSW en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Een decentrale overheid kan een aanvullende subsidie geven voor een specifiek project van een woningcorporatie dat valt onder de DAEB voor sociale huisvesting. Een dergelijke nieuwe maatregel zou betekenen dat er een nieuwe, afzonderlijke DAEB ingesteld wordt voor een afgebakende doelgroep op de woningmarkt. Deze nieuwe DAEB moet voldoende onderscheidend zijn ten opzichte van de reeds bestaande DAEB: dit kan het geval zijn op grond van de openbare taken waar het over gaat, het type financiële instrumenten en/of de ondernemingen die de DAEB op de woningmarkt gaan uitvoeren. Een voorbeeld hiervan is de DAEB die de afgelopen jaren is ingesteld voor de korting op de verhuurderheffing bij nieuwbouw. Niet uitsluitend corporaties, maar alle ondernemers met meer dan vijftig sociale huurwoningen zijn belast met de uitvoering van deze DAEB. Over de vestiging van een nieuwe DAEB en het geven van steun dient de Europese Commissie geïnformeerd te worden en goedkeuring te geven als deze niet voldoet aan het DAEB-Vrijstellingsbesluit. Ook geldt om de twee jaar een rapportageverplichting aan de Europese Commissie over de uitvoering en de uitgaven

Bij de omschrijving van de nieuwe afzonderlijke DAEB dient er rekening gehouden te worden met DAEB-activiteiten die in de Woningwet worden omschreven. De aanvullende subsidie moet als aanvullende DAEB worden vastgelegd, waarin tenminste de volgende punten worden opgenomen:

• De duur van het project;
• Een verwijzing naar het DAEB Vrijstellingsbesluit;
• Voorwaarden voor het scheiden van kosten en opbrengsten conform het DAEB-Vrijstellingsbesluit;
• Goede waarborgen om overcompensatie te voorkomen en daar op te controleren.

In artikel 61 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting is omschreven wat de maximale compensatie voor een woningcorporatie in enig boekjaar mag zijn. Het Besluit geeft daarbij ook een formule. Wanneer uit de in genoemd artikel 61 beschreven berekeningswijze zou volgen dat er sprake is van overcompensatie, zal de minister deze overcompensatie terugvorderen.

(iii): verenigbaar staatssteun die is vrijgesteld van de meldingsprocedure onder de Algemene  Groepsvrijstellingsverordening (AGVV)

Een alternatief is het doen van een beroep op de AGVV, waar de AGVV daarvoor ruimte biedt. Staatssteun die in lijn met de voorwaarden van de AGVV wordt verstrekt, is vrijgesteld van de verplichting om de steun aan de Commissie te melden. Wel dient een kennisgeving plaats te vinden.

Melden?

Pas als er geen sprake is van steun in de categorieën (i)-(iii), komt men toe aan de mogelijkheden die het derde lid van artikel 107 VWEU biedt. Anders dan bij scenario’s (i)-(iii) betekent dit dat gemeenten de meldingsprocedure bij de Europese Commissie zullen moeten doorlopen. Voor aan te melden steun geldt een ‘standstill’ bepaling: de steunmaatregel mag niet uitgevoerd worden totdat de Commissie haar goedkeuring daarvoor geeft.

Bij die beoordeling door de Commissie geldt dat staatssteun in bepaalde specifieke omstandigheden kan worden geacht het functioneren van een markteconomie positief te beïnvloeden. In zulke gevallen bepaalt het VWEU dat bepaalde categorieën van steun verenigbaar zijn of kunnen zijn met de interne markt. Indien de Commissie na een grondige analyse van de juridische en economische aspecten van de voorgestelde maatregel, tot het besluit komt dat de negatieve effecten voor de handel en mededinging minder zwaar doorwegen dan de positieve gevolgen voor de doelstelling van algemeen belang, zal de Commissie een vrijstelling (kunnen) verlenen van het principieel verbod van uitkering van staatssteun.

Bekijk hier de veelgestelde vragen over staatssteun. 

Er is uitgebreide jurisprudentie over de vraag wanneer sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Deze jurisprudentie is samengevat in een schema, bedoeld als hulpmiddel om in een concreet geval te kwalificeren of een dergelijk project aan de orde is.

Download het document 'UVTH stedelijke ontwikkeling'

Naar verwachting treedt de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking. De Omgevingswet bundelt de huidige wetten voor de leefomgeving (bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur). De huidige omgevingsrechtelijke wet- en regelgeving kent 26 wetten, 60 Algemene maatregelen van bestuur en 75 ministeriële regelingen. Deze worden vervangen door 1 wet (de Omgevingswet), 4 Algemene maatregelen van bestuur (AMvB) en 1 Ministeriële regeling (de Omgevingsregeling). De 4 Algemene maatregelen van bestuur zijn

• Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
• Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
• Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
• Omgevingsbesluit (Ow).

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Crisis- en herstelwet (Chw), de Wet ruimtelijk ordening (Wro), de Wet geluidhinder, het Besluit omgevingsrecht (Bor), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en het Bouwbesluit.

Uitgebreide informatie over de Omgevingswet is te vinden op Informatiepunt leeromgeving en Aan de slag met de omgevingswet.

Het omgevingsplan

Onder de Omgevingswet bestaat het bestemmingsplan niet meer. Dit wordt vervangen door een omgevingsplan. Het omgevingsplan wordt het centrale instrument van de Omgevingswet en is ruimer van opzet dan het bestemmingsplan. Gaat het bij een bestemmingsplan om ‘een goede ruimtelijke ordening’, bij het omgevingsplan gaat het om regels voor de gehele fysieke leefomgeving.

Daar waar er nu per gemeente verschillende bestemmingsplannen naast en over elkaar heen gelden, wordt dat onder de Omgevingswet één omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente.

In het omgevingsplan kunnen gemeenten milieunormen opnemen. Zo kan de gemeente binnen de bandbreedte die Rijksregels bieden (in het Bal en Bkl) afwijken van standaard milieunormen. Ook kunnen gemeenten activiteiten aanwijzen als milieubelastende activiteiten en daaraan (binnen de bandbreedte van de Rijksregels) normen verbinden ten aanzien van bijvoorbeeld geluid en geur. Het gaat dan bijvoorbeeld om hotels, restaurants, detailhandel en ook gebouwen voor permanente of tijdelijke bewoning. Zo kan de gemeente in het omgevingsplan bijvoorbeeld een hogere geluidsbelasting toestaan op een geluidsgevoelig gebouw zoals een woning.

Het omgevingsplan bevat ook regels die nu nog in gemeentelijke verordeningen staan, mits de regels betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (denk aan regels over kappen of over ligplaatsen voor woonboten). Ook welstandseisen staan in het omgevingsplan.

Verschijningsvorm van regels

In het omgevingsplan leggen de gemeenten regels voor activiteiten vast. Het plan geeft aan op welke locatie activiteiten zijn toegestaan en onder welke voorwaarden. Als het omgevingsplan geen regels over een activiteit stelt, is de activiteit toegestaan. Een initiatiefnemer kan deze activiteit uitvoeren zonder beperkingen door het omgevingsplan. Om toch beperkingen en voorwaarden op te nemen, kan de gemeente voor verschillende sturingsmethoden kiezen door:

• activiteiten niet regelen (dus toestaan);
• activiteiten toestaan, eventueel onder voorwaarden (of zorgplicht),
• activiteiten toestaan met informatieplicht;
• activiteiten toestaan met maatwerkvoorschriftbevoegdheid;
• activiteiten verbieden zonder voorafgaande melding;
• activiteiten verbieden zonder vergunning; of
• activiteiten absoluut verbieden.

Afwijken van het omgevingsplan

De omgevingsplanactiviteit (OPA)

Een vergunning kan nodig zijn op grond van het omgevingsplan. Het kan ook zo zijn dat een vergunning nodig is omdat er strijd is met het omgevingsplan. In beide gevallen gaat het om een omgevingsplanactiviteit (OPA).

Een OPA kent drie vormen:

1. Een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;
2. Een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan;
3. Een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Categorie a betreft de activiteiten die voldoen aan de regels van het omgevingsplan en waarvoor een vergunning nodig is. Dit is de binnenplanse OPA. Een gemeente kan een dergelijke binnenplanse OPA opnemen als ze een activiteit op zichzelf genomen toelaatbaar acht, maar toch een voorafgaand toetsingsmoment wil hebben. Als er een vergunningplicht is opgenomen, zullen er ook beoordelingsregels gelden aan de hand waarvan wordt beoordeeld of de omgevingsvergunning kan worden afgegeven. Dit worden binnenplanse beoordelingsregels genoemd.

In categorie b betreft een buitenplanse OPA. Het gaat om activiteiten die het omgevingsplan vergunningplichtig stelt, maar waarvoor de vergunning vanwege strijd met de beoordelingsregels in het omgevingsplan zou moeten worden geweigerd. Een dergelijke activiteit kan alsnog via een buitenplanse OPA worden vergund. 

Categorie c betreft ook een buitenplanse OPA. Het gaat dan om een activiteit die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt en waarvoor het omgevingsplan dus niet voorziet in een vergunningstelsel en daarmee ook niet in binnenplanse beoordelingsregels. Te denken valt aan het bouwen van woningen daar waar alleen kantoren zijn toegestaan. Een dergelijke activiteit kan alsnog via een buitenplanse OPA worden vergund.

Reguliere voorbereidingsprocedure is de standaard

De omgevingsvergunning voor de OPA wordt voorbereid met de reguliere procedure (8 weken met eenmalige verlengingsmogelijkheid tot 14 weken, gevolgd door bezwaar, beroep en hoger beroep).

De reguliere procedure wordt onder de Omgevingswet de standaard voor een omgevingsvergunning (dus ook de omgevingsvergunning voor bouwen). Ook voor de meer ingrijpende projecten waarvoor onder de Wabo de uitgebreide procedure gold. Er zijn uitzonderingen.

De uitgebreide procedure (maximaal zes maanden met eenmalige verlengingsmogelijkheid tot hoogstens 32 weken, met een zienswijzemogelijkheid, gevolgd door beroep en hoger beroep) is van toepassing indien:

• er een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt;
• dit in het Omgevingsbesluit is bepaald (bijvoorbeeld een rijksmonumentenactiviteit en/of een Natura 2000-activiteit);
• het bevoegd gezag de uitgebreide procedure van toepassing verklaart omdat de aanvrager daarom heeft verzocht of daarmee heeft instemt (in uitzonderingsgevallen is instemming van de aanvrager niet vereist; namelijk als het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor een activiteit die aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben). 

De termijn van 8 tot 14 weken wordt automatisch (dus zonder apart besluit) verlengd met vier weken als er instemming van een ander orgaan nodig is.

Adviesrecht gemeenteraad

Bevoegd gezag voor het afgeven van een omgevingsvergunning voor een OPA is in beginsel het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad kan via het adviesrecht afdwingen dat ze invloed heeft op de afgifte van de omgevingsvergunning. De gemeenteraad kan bepaalde gevallen aanwijzen waarin zij adviseur is. Het college van burgemeester en wethouders moet dan over de omgevingsvergunning beslissen met inachtneming van het advies van de gemeenteraad. Het is een bindend advies. De verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad die onder de Wabo verplicht is voor de uitgebreide afwijking van het bestemmingsplan komt te vervallen. Was onder de Wabo het uitgangspunt dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was, onder de Omgevingswet is dit omgekeerd: alleen als de gemeenteraad actief gevallen aanwijst waarin zij adviseur is geldt er een bindend adviesrecht voor de gemeenteraad.

Kruimelontheffing vervalt

De kruimelgevallenregeling van artikel 4 Bijlage II Bor bestaat onder de Omgevingswet niet meer. De kruimelontheffing was met name van belang omdat er buitenplans kon worden afgeweken via de reguliere procedure van 8 weken in plaats van de uitgebreide procedure van 26 weken. Onder de Omgevingswet wordt de reguliere procedure echter de standaard. Om die reden is aan de kruimelgevallenregeling geen behoefte meer. Dat wil niet zeggen dat de in de kruimellijst opgenomen activiteiten niet meer relevant zijn. De lijst kan door de gemeente overgenomen worden in het omgevingsplan. Bovendien hebben veel gemeentenbeleid over de wijze van beoordeling van aanvragen voor kruimelgevallen. Dat beleid kan onder de Omgevingswet nog steeds worden gebruikt.

Bouwen onder de Omgevingswet

De knip

De Omgevingswet introduceert ‘de knip’: de technische beoordeling en de ruimtelijke beoordeling van een bouwactiviteit worden uit elkaar getrokken en gesplitst in twee afzonderlijke activiteiten, de (technische) bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit (OPA). De bouwactiviteit wordt getoetst aan de technische regels in het Bbl (de opvolger van het Bouwbesluit) en de OPA aan het omgevingsplan. De vergunningen staan dus los van elkaar en worden los van elkaar afgegeven.

Hoofdregel is dat geen technische bouwvergunning is vereist, tenzij het Bbl bepaalt dat er wél een vergunningplicht geldt. De vergunning plichtige activiteiten staan in artikel 2.25 Bbl en 2.26 Bbl. Het betreft onder meer een gebouw of ander bouwwerk met een dak, dat hoger is dan 5 meter of bij meer dan één bouwlaag is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger. Artikel 2.27 Bbl bevat dan weer bouwactiviteiten die vergunning vrij zijn. Ook artikel 2.29 Bbl bevat vergunning vrije bouwactiviteiten. De activiteiten komen voor een groot deel overeen met de vergunning vrije activiteiten onder de Bor.

De technische bouwactiviteit wordt vergund als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de technische regels in het Bbl. Het Bbl is de opvolger van het Bouwbesluit. Veel van de huidige regels in het Bouwbesluit worden overgenomen in het Bbl. Het Bbl kent een indeling per bouwfase. Voor nieuwbouw (hoofdstuk 4) en bestaande bouw (hoofdstuk 3) verandert er weinig wat betreft opzet. In hoofdstuk 5 staan regels over verbouwen en verplaatsen van bestaande bouwwerken. In dit hoofdstuk wordt veelvuldig verwezen naar artikelen in hoofdstuk 3 en 4. Afdeling 7.1 Bbl is van toepassing op bouw- en sloopactiviteiten.

Voor nieuwbouw geldt dat er voor de technische bouwactiviteit ook moet worden voldaan aan eventuele maatwerkregels in het omgevingsplan. Het Bbl maakt het mogelijk om binnen een bepaalde bandbreedte af te wijken van standaardregels in het Bbl. Dit worden maakwerkregels genoemd. Het Bbl bevat maar weinig mogelijkheden tot het stellen van maatwerkregels. Een voorbeeld is het stellen van soepelere bruikbaarheidseisen aan woonfuncties zodat op locatieniveau al dan niet ruimte wordt gegeven aan alternatieve woonvormen. Een ander voorbeeld is dat in een omgevingsplan kan worden afgeweken van de gevallen waarin het Bbl voorschrijft dat een gebruiksmelding moet worden gedaan.

De meldplicht onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Naast de categorie vergunning plichtige en vergunning vrije activiteiten, kent de Omgevingswet ook meldingsplichtige bouwactiviteiten. Deze meldingsplicht is het gevolg van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) die gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt.

Kern van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is dat het bevoegd gezag niet meer vooraf, dus preventief, een project toetst aan de technische eisen, maar dat een onafhankelijke kwaliteitsborger (onder andere te vinden via het Register Kwaliteitsborgers) het bouwtoezicht op zich neemt. Deze kwaliteitsborger beoordeelt of het bouwplan aan de technische eisen voldoet, inventariseert de risico’s en beschrijft de maatregelen die ervoor zorgen dat het bouwplan aan de regels voldoet. De kwaliteitsborger maakt een risicobeoordeling en legt controlemaatregelen vast in een borgingsplan. Tijdens de bouw controleert de kwaliteitsborger de bouw en beziet of alles volgens de bouwtechnische regels verloopt. Als het bouwproject gereed is, stelt de kwaliteitsborger een verklaring op. Deze verklaring moet samen met andere dossierstukken bij het bevoegd gezag worden ingediend. Dit is de gereed melding. Een gereed melding moet ten minste twee weken voor feitelijke ingebruikname van het bouwwerk bij het bevoegd gezag worden ingediend. Zonder die gereed melding is het verboden het bouwwerk in gebruik te nemen.

Dit systeem wordt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet niet voor alle soorten bouwwerken ingevoerd. In eerste instantie gaat het alleen gelden voor ‘gevolgklasse 1’. Het Bbl definieert momenteel alleen gevolgklasse 1. De Nota van Toelichting bij de Wkb licht toe wat onder gevolgklassen 2 en 3 zal vallen. Voor deze gevolgklassen zal het Bbl te zijner tijd worden aangepast. De indeling in gevolgklassen 1, 2 en 3 is opgesteld aan de hand van de constructieve veiligheid en de brandveiligheid. Hoe groter de gevolgen als een bouwwerk instort, hoe hoger de gevolgklasse. Gevolgklasse 1 bevat een laag risico en hieronder vallen eenvoudige bouwwerken, waaronder grondgebonden woningen. Gevolgklasse 2 is de midden categorie en hieronder zullen blijkens de toelichting te zijner tijd veel bouwwerken tot 70 meter hoog vallen. Onder meer gestapelde woningen zullen hier onder gaan vallen. Gevolgklasse 3 is de hoogste categorie en hierin zullen onder meer ziekenhuizen en bouwwerken hoger dan 70 meter vallen.

Voor bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 is geen vergunning nodig, wel moet een bouwmelding worden ingediend. Er gelden overigens uitzonderingen waardoor een gevolgklasse 1 bouwwerk alsnog een technische bouwvergunning nodig heeft. Dat is onder meer zo wanneer voor het bouwwerk een melding brandveilig gebruik verplicht is.

Tijdelijke bouwwerken

Net als onder de Wabo is het onder de Omgevingswet mogelijk om aan een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit een termijn te verbinden (zie artikel 5.36 lid 1 Omgevingswet). Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is een aflopende activiteit: de vergunning werkt uit als het bouwwerk is gebouwd. Voor die omgevingsvergunning geldt, net als onder de Wabo, dat in de omgevingsvergunning kan worden bepaald dat de vergunninghouder na afloop van een bepaalde termijn de toestand heeft hersteld zoals deze bestond vóór afgifte van de omgevingsvergunning (zie artikel 5.36 lid 2 Omgevingswet).

Wordt er een tijdelijk bouwwerk vergund, dan moet er in de omgevingsvergunning voor bouwen worden bepaald dat na een termijn van maximaal 15 jaar de vergunninghouder verplicht is de oude toestand te herstellen. Deze termijn is gelijk aan de termijn als genoemd in het Bbl voor een tijdelijk bouwwerk. Tijdelijke bouwwerken mogen aan lagere eisen voldoen dan het nieuwbouwniveau (in beginsel bestaande bouw). Blijft een tijdelijk bouwwerk na afloop van de termijn staan, dan moet het alsnog voldoen aan nieuwbouweisen. Wordt een tijdelijk bouwwerk verplaatst, dan blijft hetzelfde kwaliteitsniveau gelden, mits sprake is van een ongewijzigde samenstelling. Dit is een voortzetting van de huidige regeling onder de Wabo en het Bouwbesluit.

Geluid

In het Bbl staat in artikel 4.105, 4.109 en 4.116 dat een tijdelijk bouwwerk met een instandhoudingstermijn van ten hoogste tien jaar mag volstaan met een niveau van eisen dat 10dB of dB(A) lager is dan het voorgeschreven niveau. Voor wat betreft het onderwerp geluid, is tevens van belang dat het Bkl bepaalt dat de geluidnormen die gelden voor geluidgevoelige gebouwen (zoals woningen) in zones (geluidsaandachtsgebieden) rondom wegen, spoorwegen en industrieterreinen niet gelden voor een geluidgevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit is toegelaten voor een duur van niet meer dan tien jaar. Dit is een voortzetting van de regeling onder de Wet geluidhinder.

Participatie

Zowel bij de vaststelling van een omgevingsplan als de afgifte van een omgevingsvergunning moet voldaan zijn aan de eisen van participatie. Wat de omvang van een activiteit ook is, een aanvrager moet bij de aanvraag om een omgevingsvergunning aangeven of hij, voordat hij de aanvraag heeft ingediend, burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag heeft betrokken en zo ja, hoe die zijn betrokken en wat de resultaten zijn. Participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning is niet verplicht. Wel kan het voor de gemeente aanleiding zijn om alsnog zelf participatie mogelijk te maken door bijvoorbeeld de gelegenheid te bieden zienswijze in te dienen op de aanvraag. Voor de buitenplanse OPA geldt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie wél verplicht is. Dit zal zich met name voordoen bij activiteiten die grootschalig zijn van aard. Er zijn verschillende manieren om participatie vorm te geven. Inspiratie is te vinden op https://iplo.nl/participatieomgevingswet/.

Overgangsrecht

Het omgevingsplan van rechtswege

Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, ontstaat er van rechtswege een omgevingsplan. Het omgevingsplan van rechtswege bestaat uit een tijdelijk deel en een niet tijdelijk deel. Van het tijdelijke deel maken onder meer uit de oude bestemmingsplannen, beheers verordeningen, exploitatieplannen, voorbereidingsbesluiten en ook de zogeheten bruidsschat.

De bruidsschat zijn rijksregels die nu nog in bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Bouwbesluit 2012 en het Besluit omgevingsrecht staan en die nog lokaal vertaald moeten worden in het omgevingsplan. De bruidsschat voorkomt dat er rijksregels vervallen waarvoor de gemeente nog geen nieuwe regels heeft opgesteld. Zonder die bruidsschat zou er een gat vallen in lokale regelgeving. Voor gemeenten bevat de bruidsschat onder meer milieuregels voor activiteiten als horeca, supermarkten en regels over gevolgen van activiteiten, zoals de aansluiting van gebouwen op nutsvoorzieningen en de hoeveelheid geluid of geur voor de omgeving. Het is vervolgens aan de gemeente zelf om de bruidsschat aan te passen.

Het tijdelijk deel moet uiterlijk op 31 december 2029 zijn omgezet naar het niet tijdelijke deel van het omgevingsplan. Gedurende de overgangsfase wordt het tijdelijke deel dus steeds kleiner en het nieuwe deel steeds groter. Ook worden de plaatselijke verordeningen overgebracht naar het omgevingsplan nieuwe deel. Gemeenten hoeven niet in één keer het tijdelijke deel om te zetten naar het niet tijdelijke deel. Dat kan ook in stappen en dat zal in de praktijk ook gebeuren.

Procedures en vergunningen

Procedures die zijn gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het oude recht. Is de aanvraag vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediend, dan wordt deze conform het oude recht afgehandeld. Voor bestemmingsplannen geldt dat deze volgens het regime van de Wro worden voortgezet als vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

Wanneer een vergunning voor een activiteit onder de Omgevingswet blijft bestaan, dan wordt dit van rechtswege een vergunning op grond van de Omgevingswet. Zo wordt een omgevingsvergunning voor bouwen aangemerkt als een binnenplanse omgevingsplanactiviteit bouw en een omgevingsvergunning voor een projectafwijkingsbesluit wordt aangemerkt als een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Ook bestaande vergunningvoorschriften blijven gelden. Als voor een bepaalde activiteit geen vergunning meer nodig is, dan worden de oude vergunningvoorschriften maatwerkvoorschriften.

Casus transformatie kantoor

De eigenaar van een binnen de bebouwde kom gelegen kantoorgebouw wil dit transformeren naar zelfstandige woningen voor de opvang van Oekraïense ontheemden. Het geldende bestemmingsplan laat uitsluitend de bestemming ‘kantoor’ toe op de locatie. Om het kantoorgebouw geschikt te maken voor tijdelijke huisvesting moet dan ook worden afgeweken van het bestemmingsplan

Waarschijnlijk kan de eigenaar gebruik makenv an de ‘kruimelregeling’ in artikel 4 en dan specifiek van lid 9 Bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor): het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein. De procedure neemt acht weken in beslag met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van maximaal zes weken. Voor lid 9 geldt geen maximum termijn. Het bevoegd gezag (college van burgemeester en wethouders van de gemeente) kan wel een termijn verbinden aan de omgevingsvergunning, maar kan deze ook permanent verlenen.

Er moet bepaald worden of de transformatie een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ is als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Of dit het geval is, hangt af van de omstandigheden van het geval. De algemene lijn bij transformatieprojecten lijkt te zijn dat er niet snel sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Omdat het gaat om zelfstandige woningen, is er geen melding brandveilig gebruik of een omgevingsvergunning brandveilig gebruik nodig. Dit is anders op het moment dat er een gemeenschappelijke ruimte wordt gecreëerd die bedoeld is voor meer dan 50 personen tegelijk. Dan moet er een melding brandveilig gebruik worden ingediend.

Casus nieuwbouw op bedrijventerrein

De eigenaar van een groothandel gelegen op een bedrijventerrein wil het pand slopen en vervolgens flexwoningen bouwen die er 20 jaar zullen staan. De bestemming van het perceel is ‘bedrijventerrein’ waarop bedrijven tot en met categorie 3.2 zijn toegestaan (zie omgevingplan).

Er kan geen gebruik worden gemaakt van de ‘kruimelregeling’ van artikel 4 lid 11 Bijlage II Bor: “een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Om de totale looptijd van twintig jaar mogelijk te maken, dient er een ‘projectafwijkingsbesluit’ te worden genomen of moet het bestemmingsplan worden aangepast. De uitgebreide procedure is dan van toepassing.

Onderzocht kan worden of het mogelijk is om, anticiperend op een nieuw bestemmingsplan alsnog gebruik te maken van de ‘kruimelregeling’. Dit is mogelijk als wordt aangetoond dat de situatie die wordt vergund na afloop van tien jaar ongedaan ‘kan worden gemaakt. Voor flexwoningen kan worden aangenomen dat dit het geval is. Wel moet worden beoordeeld of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Aspecten die meegenomen worden in de beoordeling zijn o.a. het aantal flexwoningen, de mogelijkheden op het huidige perceel, de omgeving van het perceel ende duur van de bewoning.

Omdat de woningen op een bedrijventerrein worden gebouwd, moet ook beoordeeld worden of de woningen vallen binnen de milieuzones van andere bedrijven die op het terrein zijn gevestigd. Volgens de Handreiking bedrijven en milieuzonering moeten bepaalde afstanden in acht worden genomen tussen bedrijven en gevoelige objecten, zoals woningen. Voorafgaand dient ook te worden beoordeeld welke ruimte bestaande bedrijven hebben voor uitbreiding en/of benutting van rechten die ze reeds hebben, bijvoorbeeld in hun vergunning of vanwege meldingen die zijn gedaan onder het Activiteitenbesluit. Het is van belang om deze bedrijven te betrekken in de voorbereiding van de planvorming.

Casus nieuwbouw korter dan tien jaar langs snelweg (Wgh en Bouwbesluit)

Een gemeente is van plan op haar eigen gronden flexwoningen voor de duur van maximaal vijf jaar te plaatsen. Na die vijf jaar kunnen de flexwoningen één op één verplaatst worden naar een andere locatie buiten de gemeente. De flexwoningen komen in de eerste vijf jaar pal langs een snelweg te staan. De percelen waar de woningen worden gebouwd, hebben de bestemming ‘groen’. Woningen zijn dan ook niet toegestaan.

Ruimtelijke procedure

In deze situatie kan gekozen worden voor toepassing van de ‘kruimelregeling’, artikel 4 lid 11 Bijlage II Bor: “een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Wel zal moeten worden  vastgesteld of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Als dat het geval is, moet er een omgevingsvergunning voor een projectafwijking worden aangevraagd of kan er gekozen worden voor vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. Omdat het in dit geval gaat om een tijdelijk project voor maximaal vijf jaar en het specifieke percelen betreft, ligt een omgevingsvergunning meer voor de hand.

Geluid

De Wet geluidhinder (Wgh) kent regels voor het bouwen van geluidgevoelige bouwwerken (woningen) binnen de zone langs snelwegen. De zone wordt bepaald door de afstanden in artikel 74 Wgh. De flexwoningen worden binnen deze zone gebouwd, maar omdat ze maximaal voor vijf jaar vergund worden, zijn de normen uit de Wgh voor bouwen binnen de zone niet van toepassing. Dit staat in artikel 76a Wgh. Er kan dus voor maximaal vijf jaar binnen de zone worden gebouwd. Wel moet de gemeente onderbouwen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat. De gemeente dient dit door middel van akoestisch onderzoek aan te tonen. Daarbij spelen normen uit de Wgh en het Bouwbesluit een rol.

Bouwbesluit

De flexwoningen worden getoetst aan het Bouwbesluit. Het zijn ‘tijdelijke bouwwerken’ als bedoeld in het Bouwbesluit, want ze hebben een instandhoudingstermijn korter dan 15 jaar. De flexwoningen mogen voldoen aan een lager veiligheidsniveau dan bouwwerken met een instandhoudingstermijn langer dan 15 jaar (zie artikel 1.14 Bouwbesluit). Als de gemeente de flexwoningen na vijf jaar verplaatst, blijven die eisen gelden, mits de flexwoningen in dezelfde samenstelling blijven én ook na verplaatsing tijdelijke bouwwerken blijven. Dat betekent dat de flexwoningen op de nieuwe locatie maximaal 10 jaar mogen blijven staan. Blijven ze langer staan, dan moeten de flexwoningen ná verloop van 15 jaar (in totaal, dus inclusief de 5 jaar dat ze al in de eerste gemeente stonden) voldoen aan de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit.

Casus transformatie kantoor onder de Omgevingswet

De eigenaar van een kantoorpand wil dit kantoorpand transformeren naar woningen voor de opvang van Oekraïense ontheemden. De Omgevingswet is inmiddels in werking getreden en de gemeente waarin het kantoorpand ligt heeft een omgevingsplan vastgesteld (er is dus geen omgevingsplan van rechtswege). In het omgevingsplan heeft de locatie het gebiedstype ‘kantoor’ gekregen. Wonen is binnen dit gebiedstype uitgesloten. Het omgevingsplan zelf biedt geen mogelijkheden om wonen toe te staan.

Vanwege strijd met het omgevingsplan is een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit nodig of moet het omgevingsplan gewijzigd worden vastgesteld. De omgevingsvergunning wordt voorbereid met toepassing van de reguliere procedure zodat deze optie aantrekkelijker is. Bovendien is het project vrij beperkt van omvang, (een kantoorgebouw) zodat een wijziging van het omgevingsplan niet voor de hand ligt. Het is nodig vast te stellen of de gemeenteraad zichzelf als adviseur heeft aangewezen en of het college van burgemeester en wethouders een bindend advies moet vragen aan de gemeenteraad voor de activiteit.

Naast de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit moet er een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden verleend. Artikel 2.27 en 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) wijst de activiteit niet aan als vergunningvrij, zodat een vergunning nodig is op grond van artikel 5.1 lid 2 onder a Omgevingswet. De activiteit bouwen wordt getoetst aan de technische eisen in het Bbl en aan de eisen in het omgevingsplan (denk aan eisen rondom de parkeernorm, duurzaamheidseisen en welstand). Wanneer de instandhoudingstermijn langer is dan 15 jaar, moeten de flexwoningen voldoen aan de nieuwbouweisen in het Bbl.

Een melding brandveilig gebruik is niet nodig, omdat het gaat om een woonfunctie. Uit het Bbl volgt dat een melding brandveilig gebruik niet vereist is voor een woonfunctie, behalve als het gaat om kamergewijze verhuur en zorg.  

Casus nieuwbouw op bedrijventerrein onder de Omgevingswet

De eigenaar van een groothandel gelegen op een bedrijventerrein wil het pand slopen en vervolgens gestapelde flexwoningen bouwen die er 20 jaar moeten staan. Het omgevingsplan laat woningen ter plaatse niet toe en schrijft voor dat voor slopen een omgevingsvergunning is vereist. Ook schrijft het omgevingsplan voor dat voor de aanleg van een in- en uitrit een melding is vereist.

Om de woningen te kunnen bouwen, moet er een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiveit worden verleend of moet het omgevingsplan gewijzigd worden vastgesteld. Vanwege de kortere procedure, ligt toepassing van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit het meest voor de hand. Er moet moeten worden gecontroleerd of de gemeenteraad zichzelf als adviseur heeft aangewezen en of het college van burgemeester en wethouders (het bevoegde gezag) een bindend advies moet vragen aan de gemeenteraad. Het zou kunnen dat de gemeente het nodig vindt om toch de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. De eigenaar moet dan wel instemmen.

In het kader van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet gemotiveerd worden waarom de afwijking aanvaardbaar is ‘met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Daarbij moet rekening worden gehouden met de gebruiksruimte van andere bedrijven op het terrein die volgen uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en met milieunormen die zijn opgenomen in het omgevingsplan.

Naast de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet een omgevingsvergunning voor bouwen worden verleend. Het gaat immers niet om grondgebonden woningen, maar gestapelde woningen, zodat een melding in het kader van het stelsel van kwaliteitsborging niet aan de orde is. Ook zijn de flexwoningen niet vergunningvrij (zie artikel 2.27 en 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving, Bbl). De flexwoningen moeten worden getoetst aan de technische eisen voor nieuwbouw in het Bbl, nu de instandhoudingstermijn langer dan 15 jaar is.

Naast deze omgevingsvergunningen, moet een omgevingsvergunning voor slopen worden verkregen nu het omgevingsplan dat voorschrijft. Voor slopen is in beginsel een melding voldoende (7.10 Bbl), maar een vergunningplicht kan worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit lijkt op het systeem onder de Wabo en het Bouwbesluit. Tot slot moet nog een melding worden gedaan alvorens de in- en uitrit wordt aangelegd. In het omgevingsplan zal staat welke termijn er geldt voor het doen van die melding en welk gegevens moeten worden overgelegd.